Ansvar og bevisbyrde når personer beskylder andre for straffbare forhold

Med ujevne mellomrom reises spørsmål om bevistema og -byrde i saker der noen mener seg utsatt for seksualforbrytelser. Nå sist er spørsmålet reist i forbindelse med det såkalte “#metoo”-fenomenet i sosiale medier, i kjølvannet av at en rekke kvinnelige skuespillere har stått frem og fortalt om angivelige seksuelle overgrep som de har blitt utsatt for av den kjente Hollywood-produsenten Harvey Weinstein.

Det har reist en viktig debatt om alle former for uønsket seksuell oppmerksomhet – fra uønskede tilnærmelser til straffbare seksuelle krenkelser – som mange kvinner har opplevd og opplever fra menn. I sosiale medier har dette blant annet resultert i at mange kvinner, under emneknaggen #metoo, har uttrykt at de også har opplevd slikt. I fleste tilfeller gjøres dette uten at de aktuelle mennene identifiseres, men ikke i alle.  I tilfeller der de anklagede mennene identifiseres i slike offentlige meldinger, utsetter den som publiserer anklagen seg for et potensielt rettslig ansvar. Dette ble blant annet tatt opp i et nyhetsinnslag i NRK i formiddag, der jeg ble intervjuet om denne siden av tematikken. Nedenfor skal jeg utdype og forklare dette nærmere.

Å anklage noen for å ha begått et straffbart forhold – ikke minst i form av voldtekt eller andre seksualforbrytelser – er en grov beskyldning. Dersom beskyldningen fremsettes i en tiltalebeslutning fra påtalemyndigheten, må påtalemyndigheten (som i straffesaker ellers) bevise utover enhver rimelig tvil at vedkommende faktisk har begått den aktuelle forbrytelsen. Oppfylles ikke denne bevisbyrden, blir den tiltale frifunnet. Dette følger av den alminnelige uskyldspresumsjonen, som er grunnleggende i vår strafferett, og som er forankret både i Grunnloven § 96 og i Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 6.

Om slike beskyldninger fremsettes av en annen person, for eksempel den som påstår seg utsatt for seksuelle krenkelser, har den som utsettes for beskyldningen også et vern. Er beskyldningen sann, må gjerningspersonen som klar hovedregel tåle at beskyldningen fremsettes, også offentlig. Hvis beskyldningen derimot er usann, begås åpenbart urett mot den beskyldte. Den som får en slik beskyldning rettet mot seg, har derfor adgang til å reise injuriesøksmål mot den som har fremmet beskyldningen. Reglene om injurier (eller ærekrenkelser, som det også kalles), finnes i skadeerstatningsloven § 3-6a. Rettslig vern mot urettmessige beskyldninger er dessuten beskyttet av Grunnloven § 102 og av EMK artikkel 8 – omdømmevernet regnes som en integrert del av personvernet. Staten plikter derfor å ha regler som den i skadeerstatningsloven § 3-6 a.

Den som saksøker noen for å ha fremmet ærekrenkende beskyldninger mot seg, har selvfølgelig bevisbyrden for at den saksøkte faktisk har ytret en slik beskyldning. Men når det først er på det rene, er det den som har fremmet beskyldningen som må føre bevis for og begrunne hvorfor fremsettelse av beskyldningen var berettiget – først og fremst ved å bevise at det var faktisk grunnlag for den. Ettersom en injuriesak dreier seg om sivilrettslig ansvar, kreves det imidlertid, i motsetning til i en straffesak, bare sannsynlighetsovervekt for at beskyldningen skal anses som bevist. At det er den som fremmer beskyldningen som har bevisbyrden for dens innhold, er også et utslag av uskyldspresumsjonen. Uten en slik regel, ville folk kunne beskylde andre for hva som helst, og dermed tvinge den beskyldte til å bevise sin uskyld i et etterfølgende injuriesøksmål. I verste fall kunne en slik rettstilstand blant annet utnyttes til utpressing.

Når det er sagt, har likevel både domstolene og senere lovgiver i Norge, gitt (typisk) kvinner som anmelder seksualforbrytelser og/eller betror seg til noen relevante personer om dette, en særlig og utvidet beskyttelse mot slike etterfølgende injuriesøksmål.

I 2001 frifant Høyesterett en kvinne i et slikt søksmål, selv om hun ikke kunne sannsynliggjøre voldtekt (Rt 2001 s 1720, for dem som har abonnement på lovdata.no – andre kan lese sammendrag på Høyesteretts nettsider). Begrunnelsen var blant annet at hun selv trodde at hun var blitt voldtatt, og at hun ikke hadde fortalt om det til en videre krets av personer enn politiet og noen personer i sin nærmeste krets som det var naturlig å snakke med i en slik situasjon. Den ytringsfriheten måtte hun innrømmes for å kunne anmelde og bearbeide hva hun hadde opplevd som voldtekt.

En nyere bestemmelse i straffeloven § 320 (som ikke gjaldt for den nevnte saken), lovfester i dag tilsvarende særregler:

Den som beskylder noen for å ha overtrådt bestemmelser i dette kapitlet kan ikke gjøres rettslig ansvarlig for beskyldningen etter skadeserstatningsloven § 3-6 a dersom beskyldningene er fremsatt

a) i en anmeldelse, eller
b) av den som hevder å være fornærmet i en fortrolig samtale med en person som det er naturlig å betro seg til, for å bearbeide konsekvensene av handlingen.

Anmelderen eller den som hevder å være fornærmet, kan likevel gjøres rettslig ansvarlig dersom det var grovt uaktsomt å legge til grunn at opplysningene var sanne.

 

Disse reglene utvider dermed (typisk) kvinners ytringsfrihet i forbindelse med anklager om voldtekt eller andre seksualforbrytelser, på bekostning av den anklagedes omdømmevern – og denne utvidede ytringsfriheten går nok så langt man kan gå, uten å krenke den anklagedes rettigheter etter EMK artikkel 8.

Men regelen snur altså ikke bevisbyrden for beskyldningens sannhet, ved å kreve at den beskyldte skal bevise at han ikke begikk voldtekt.  Det kan man ikke gjøre i en rettstat.

SKRIV UT (PRINT)

Konklusjonen om datalagring som EU-kommisjonen ikke ville at vi skulle få se

I april 2014 avgjorde EU-domstolen at EUs datalagringsdirektiv – som påla EU-statene (og, via EØS-avtalen, også EFTA-satene, herunder Norge) å sørge for at tele- og internettselskapene lagret kommunikasjonsdata for hele befolkningens bruk av telefon og internett, slik at politimyndighetene kunne få tilgang, dersom noen av oss i fremtiden ble mistenkt for kriminalitet – i sin helhet var ugyldig.  En slik, generell og vilkårlig lagring av informasjon om vår kommunikasjon, uavhengig av noen konkret sak eller mistanke, var i strid med personvernet etter EUs charter om grunnleggende rettigheter.

Like før jul i fjor, i desember 2016, slo EU-domstolen fast at heller ikke henholdsvis Storbritannias eller Sveriges nasjonale regler om tvungen, generell lagring av borgernes kommunikasjonsdata var lovlig. Dette var spesielt interessant i Norge, fordi et regjeringsoppnevnt utvalg like før hadde lagt frem forslag om såkalt “digitalt grenseforsvar” – et forslag som blant annet ville innebære nettopp at myndighetene v/Etterretningstjenesten skulle kunne samle inn og lagre tilsvarende data om store deler av hele befolkningens daglige bruk av elektroniske kommunikasjonstjenester. I høringsrunden om forslaget reagerte samtlige av de uavhengige juridiske høringsinstansene blant annet mot denne delen av forslaget, idet det ble vist til at slik lagring ville være i strid med borgernes person- og kommunikasjonsvern – og at EU-domstolens dom måtte forstås slik at slik generell masselagring aldri vil være forenlig med europeisk rett.

Nå viser det seg at EU-kommisjonens egne jurister forstår det på samme måte, men det har ikke EU-kommisjonen ønsket å dele med offentligheten. EU-kommisjonens egne juridiske avdeling foretok i et notat datert 1. februar 2017 en gjennomgang av EU-domstolens dom fra desember 2016. Notatet ble senere, 29. mars 2017, offentliggjort av EU-Kommisjonen, men da slik at deler av notatets kapittel III om konsekvenser av dommen, var unntatt offentlighet. Den offenliggjorte versjonen kan leses her.

En usensurert versjon av notatet ble imidlertid lekket, og er publisert blant annet her, på nettstedet netspolitik.org. Som man vil se, var det som av EU-kommisjonen var unntatt offentlighet, blant annet  følgende avsnitt (fra notatets avsnitt 13):

It is however clear from the operative part of the Tele2 judgment that a general and indiscriminate retention obligation for crime prevention and other security reasons would no more be possible at national level than it is at EU level, since it would violate just as much the fundamental requirements as demonstrated by the Court’s insistence in two judgements delivered in Grand Chamber.

Dette bekrefter med andre ord hva så godt som et samlet uavhengig, juridisk fagmiljø har hevdet lenge – og slik sett er det ikke kontroversielt. Når EU-kommisjonen ikke har ønsket å dele dette med offentligheten, reflekterer det imidlertid holdningen blant de nasjonale myndighetene, herunder de norske, der man helt siden diskusjonen om EUs nå ugyldiggjorte datalagringsdirektiv, har forsøkt å vri og vende seg utenom de juridiske realitetene. Fortsetter de med dette nå, skjer det mot bedre vitende.

Dette innebærer for Norges del blant annet at selve grunnplattformen i forslaget om såkalt “digitalt grenseforsvar” i sin foreliggende form, ikke er juridisk gjennomførbart.

 

SKRIV UT (PRINT)

Lovfesting av regel om overdragelse av opphavsrett i arbeidsforhold

Nylig la Regjeringen v/kulturdepartementet frem en proposisjon til Stortinget, med forslag om ny lov om opphavsrett til åndsverk (åndsverkloven). Forslaget inneholder mange punkter som kan og bør reise debatt.

Et punkt som ikke bør reise slik debatt, er forslaget om å lovfeste regelen om hvilken rett en arbeidsgiver får til å utnytte åndsverk som den ansatte har skapt i arbeidsforholdet.

I forslaget til ny åndsverklov § 71 om åndsverk skapt i arbeidsforhold, er hovedregelen formulert slik:

Opphavsrett til åndsverk som er skapt av en arbeidstaker går over til arbeidsgiveren i den utstrekning arbeidsforholdet forutsetter at det skapes åndsverk, og slik overgang er nødvendig og rimelig for at arbeidsforholdet skal nå sitt formål.

Det samme prinsippet skal etter forslaget også gjelde  som hovedregel der det dreier seg om arbeid som utføres for en oppdragsgiver  av en selvstendig oppdragstaker, men da bare når “verket skapes på bestilling og opphaveren er uten økonomisk risiko for resultatet av det som skapes” – altså i situasjoner som er sammenlignbare med arbeidsforhold.

Denne delen av forslaget blir av enkelte fremstilt som om man nå vil overføre flere rettigheter til arbeidsgivere (og oppdragsgivere), på bekostning av opphavspersonene. Et slikt utspill sto å lese i avisen Klassekampen i går, den 6. mai. Det synes jeg er et merkelig utspill. På dette punktet innebærer forslaget til ny lov langt på vei bare lovfesting av hva som hittil i lang tid har vært ansett som ulovfestet rett, selv om det med hensyn til selvstendige oppdragstakere har vært mer uklart hittil.

I min bok Opphavsrett, fotorett og personbilder i nettjournalistikk (Cappelen Damm Akademisk 2016) punkt 2.4.2, skrev jeg kort følgende om gjeldende rett (altså dagens rettstilstand, før forslag til ny lov eventuelt blir vedtatt):

Mange virksomheter lever i større eller mindre grad av å utnytte åndsverk som er skapt av dens ansatte. Mediebransjen er et eksempel på virksomheter hvor dette utgjør kjernen. Ettersom det bare er fysiske personer som kan skape åndsverk, må slike virksomheters utnyttelse av åndsverk som de ansatte skaper, ha grunnlag i avtale eller lov.

Med unntak for visse typer åndsverk (eksempelvis datamaskinprogrammer, jf åndsverkloven § 39g), inneholder ikke åndsverkloven noen særlige regler om overdragelse av opphavsrettigheter fra ansatte til arbeidsgiver.

Den utnyttelsen som virksomheten gjør av de ansattes åndsverk, må derfor bygge på avtale.

Selv om det ikke er uttrykkelig beskrevet i arbeidsavtalen, vil det ofte kunne ligge implisitt i arbeidsforholdets art at det skjer en overdragelse av opphavsrettigheter fra den enkelte ansatte til arbeidsgiveren. Er du for eksempel ansatt som journalist for å skrive artikler i arbeidsgivers avis, ligger det implisitt i stillingen at du mot å få lønn, overdrar retten til å publisere dine artikler i nettopp den avisen. Men dersom din arbeidsgiver plutselig bestemmer seg for at det også skal utgis en bok, der dine og andres artikler inngår, vil det måtte avtales særskilt.

Man pleier å si at utnyttelsesrettighetene til åndsverk som ansatte skaper som ledd i arbeidsforholdet, anses overdratt til arbeidsgiver i den utstrekning det er nødvendig og rimelig for at arbeidsavtalen skal nå sitt formål. – eller i den utstrekning det er nødvendig for å utnytte verkene i arbeidsgivers normale virksomhet.[1]

Det er forholdene (vedkommendes stilling og hva som er arbeidsgivers normale virksomhet) på det tidspunktet åndsverket blir skapt, som er avgjørende i denne sammenheng. Dersom forholdene endrer seg – for eksempel at arbeidsgiver går fra å kun utgi papiravis til også å publisere på Internett, slik man opplevde i avishusene på 1990-tallet, da Internett kom – vil det måtte inngås nye avtaler for at arbeidsgiver skal kunne utnytte tidligere skapte verk i den nye delen av virksomheten. Dette er et utslag av alminnelig avtalerett, kombinert med spesialitetsprinsippet som ble omtalt ovenfor i punkt 2.4.1. Derimot vil rettigheter til verk som de ansatte skaper i jobben etter at nye utnyttelsesmåter er blitt en del av den normale virksomheten, uten videre anses overdratt.

Fordi det ikke alltid vil være like enkelt å tolke ut fra den generelle arbeidsavtalen, hvilke utnyttelsesrettigheter som må anses overdratt til arbeidsgiver til enhver tid, er det fornuftig å regulere opphavsrettigheter særskilt, som en del av arbeidsavtalen.

[1] Se Rognstad:2009 360 flg, med videre henvisninger. I Kulturdepartementet:2016 er et av forslagene at en slik regel lovfestes.

Det betyr altså ikke annet enn at når en del av jobben din som ansatt (blant annet) innebærer at du skal skape åndsverk, har arbeidsgiver gjennom betaling av lønn, kjøpt retten å faktisk utnytte åndsverket til det som var formålet med å betale deg for å skape det i utgangspunktet. Dette betyr for eksempel at når en ansatt advokat i vårt firma blir bedt om å skrive juridisk utredning om et juridisk spørsmål, skal firmaet faktisk kunne bruke utredningen til det som er formålet med advokatvirksomheten – uten å måtte be om samtykke til dette og dermed kunne møtes med et “nei” eller et “ja, men da skal jeg ha ekstra betaling”.

Er det virkelig noen som på alvor mener at det skal være annerledes? At lønnen man betaler som arbeidsgiver bare skal dekke at arbeidstager fysisk møter opp, mens man må innhente samtykke og eventuelt betale særskilt, hver gang man skal kunne bruke det som den ansatte er ansatt for å produsere i stillingen sin?

Dersom visse typer opphavspersoner ønsker å begrense arbeidsgivers rett, kan de jo bare prøve å få det nedfelt i arbeidskontrakten, når den forhandles. De må imidlertid da regne med at det vil reflekteres i hvilken lønn som tilbys. Hvem vil betale lønn til ansatte hvis arbeid ikke kan brukes i virksomheten?

At det samme prinsippet foreslås å gjelde også når en oppdragsgiver bestiller arbeid som involverer å skape åndsverk, fra en oppdragstaker, er like lite kontroversielt, slik forslaget er utformet. Der hvor avtalen er taus om detaljene med hensyn til opphavsrett, vil spørsmålet bli om, og i så fall i hvilken utstrekning, det er nødvendig og rimelig at deler av opphavsretten til verket skal overføres til oppdragsgiver, for at bestillingen/oppdraget skal nå sitt formål. Da er det slett ikke sikkert at det blir snakk om overdragelse av annet enn begrensede utnyttelsesrettigheter. (Det er altså ikke slik som enkelte i debatten synes å fremstille det, at utgangspunktet er at all opphavsrett går over til oppdragsgiver. Det vil nok heller være et sjeldent unntak i praksis.)

Også her vil det dessuten til syvende og sist bli spørsmål om hva som må anses avtalt – og på dette punktet innebærer andre bestemmelser i lovforslaget, at bevisbyrden i praksis ofte vil ligge hos oppdragsgiver, dersom det senere er uenighet om hvilke utnyttelsesrettigheter denne har fått gjennom avtalen. Dette følger av det såkalte spesialitetsprinsippet, som i forslagets paragraf 67 annet ledd, kommer til uttrykk slik:

Ved overdragelse av opphavsrett skal opphaveren ikke anses for å ha overdratt en mer omfattende rett enn det avtalen klart gir uttrykk for.

Departementet uttaler blant annet følgende om anvendelse av dette tolkningsprinsippet:

Departementet anser at spesialitetsprinsippets gjennomslagskraft i en sak i praksis bør kunne variere ut fra de konkrete forhold, og at det særlig er grunn til å vektlegge spesialitetsprinsippet som moment der opphaveren er den svake part i avtaleforholdet eller har en nær personlig tilknytning til verket. Den foreslåtte ordlyd legger til rette for dette.

Lovforslaget inneholder for øvrig en rekke andre bestemmelser som skal sikre opphavspersonene mot urimelig utnyttelse av deres økonomiske rettigheter, herunder innføring av en ny regel i forslagets paragraf 69 om at opphaverne skal ha “rimelig” vederlag.

Jeg ser at det i debatten florerer mange misforståelser av den foreslåtte regelens konsekvenser. Mange tror at oppdagsgiver etter den foreslåtte regelen, som utgangspunkt overtall hele opphavsretten (om ikke annet er avtalt). Det er en grov misforståelse.

For å illustrere hvordan regelen vil kunne fungere, kan jeg dele en utveksling på min Facebook-side, mellom musiker og journalist Aslak Borgersrud og meg, der Borgersrud stiller gode spørsmål ved å lage et tenkt eksempel, med seg selv som musiker som får i oppdrag å lage og fremføre en låt på bestilling.

Her er Borgersruds spørsmål/eksempel:

Her er mitt svar:

SKRIV UT (PRINT)

Domstolene som rettsstatens voktere

I Norge, som i mange demokratiske rettsstater, har domstolene rett og plikt til å håndheve loven slik at borgernes grunnleggende friheter og rettigheter, slik de er forankret i Grunnloven, respekteres. Om det er nødvendig for å utøve denne rollen, kan og skal domstolene sette til side vedtak truffet av den lovgivende og/eller den utøvende makt, når vedtakene er uforenlige med de nevnte rettighetene og frihetene.

Samtidig kan det hevdes at maktfordelingsprinsippet og demokratihensyn tilsier at domstolene skal utvise tilbakeholdenhet med å overprøve de avveiningene som er gjort mellom på den ene side hensynet til enkeltindividers rettigheter og friheter og på den annen side andre vektige samfunnshensyn, som trygghet og sikkerhet, når disse avveiningene er foretatt av regjering og lovgiver, og de har kommet til uttrykk i lovvedtak.

Hvor lojale bør domstolene være overfor de øvrige statsmaktenes vilje i slike sammenhenger? Tilsier historisk erfaring at vi kan stole på domstolene som rettsstatens voktere når det virkelig gjelder?

Hvilken sammenheng kan det være mellom statslojalitet i normale tider og statslojalitet ved regimeendring, under unntakstilstand, ekstraordinære situasjoner osv? Hvis ikke dommerne “øver” og internaliserer prøvingsplikten i roligere tider, og ikke opparbeider en kritisk holdning til henvisninger til statens sikkerhet, terrorfare mv, når slike hensyn påberopes som grunnlag for å innskrenke borgerlige friheter og rettigheter, hvordan kan man da forvente at dommere handler helt annerledes og eventuelt, i ytterste konsekvens, også er villige til å ofre livet for rettsstaten når de øvrige statsmakter går i autoritær retning?

Vi lever igjen i tider der disse spørsmålene aktualiseres i større grad enn på lenge også i våre vestlige demokratier. Rettsstaten er demokratiets ryggrad. Utfordres den, utfordres derfor samtidig selve demokratiet. Domstolenes rolle i dette samspillet, er helt sentral.  De ovennevnte spørsmålene inngår slik sett i den større debatten om hvordan demokratiet skal vedlikeholdes også gjennom mer urolige tider.

Den internasjonale juristkommisjon, norsk avdeling – ICJ-Norge – der jeg for tiden er styreleder, ønsker å bidra til å belyse og diskutere disse spørsmålene. Derfor arrangerer ICJ-Norge et eget seminar om temaet  19. april. Les mer om tid, sted for og programmet for seminaret her.

 

SKRIV UT (PRINT)

Britisk høyesteretts “Brexit”-avgjørelse – kort forklart

It is also worth emphasising that this case has nothing to do with issues such as the wisdom of the decision to withdraw from the European Union, the terms of withdrawal, the timetable or arrangements for withdrawal, or the details of any future relationship with the European Union. Those are all political issues which are matters for ministers and Parliament to resolve. They are not issues which are appropriate for resolution by judges, whose duty is to decide issues of law which are brought before them by individuals and entities exercising their rights of access to the courts in a democratic society.

Some of the most important issues of law which judges have to decide concern questions relating to the constitutional arrangements of the United Kingdom. These proceedings raise such issues. As already indicated, this is not because they concern the United Kingdom’s membership of the European Union; it is because they concern […] the extent of ministers’ power to effect changes in domestic law through exercise of their prerogative powers at the international level

Slik formulerte britisk høyesterett seg i innledningen av sin avgjørelse i dag, om hovedproblemstillingen i saken anlagt av noen borgere mot staten. Sakens hovedspørsmål var altså enkelt sagt om den britiske regjeringen kunne iverksette britisk utmelding fra EU, uten at den britiske lovgiver, parlamentet, først hadde vedtatt konsekvensene av slik utmelding i lovs form.*

Britisk høyesterett svarte nei. Hva dreide dette seg egentlig om?

I 2015 vedtok parlamentet en lov som heter European Union Referendum Act. Det var denne som foranlediget folkeavstemningen i 2016 om hvorvidt Storbritannia skulle forbli EU-medlem eller melde seg ut av EU. Folkeavstemningen endte som kjent med at flertallet av de som stemte, stemte for utmelding.

Loven om folkeavstemning sa imidlertid ingenting om hvilken virkning resultatet av avstemningen skulle få, dersom det var flertall for utmelding. Regjeringen på sin side mente at den uansett hadde myndighet til å iverksette utmelding – formelt ved å avgi erklæring om dette til EU i henhold til Lisboa-traktaten (gjeldende EU-traktat) artikkel 50 – uten å måtte involvere parlamentet og be om ytterligere vedtak der først. Regjeringen henviste til sitt prerogativ (konstitusjonelle særrett på visse områder, se nærmere på jusleksikon.no om tilsvarende etter norsk statsforfatning) i utenrikssaker, som i utgangspunktet omfatter myndighet til å inngå og avvikle mellomstatlige avtaler (og som tilsvarer regjeringens myndighet i Norge etter Grunnloven § 26).

Saksøkerne i saken som endte med høyesteretts avgjørelse i dag, var ikke uenige i utgangspunktet om at regjeringen har suveren rett til å inngå og si opp mellomstatlige avtaler på statens vegne. De mente imidlertid at en utmelding fra EU ville innebære en endring i britisk lov, noe som bare parlamentet kan vedta. Da Storbritannia opprinnelig ble medlem av det som nå er EU, i 1972, skjedde nemlig selve implementeringen av EU-retten i britisk rett gjennom en egen lov: European Communities Act. Denne loven (og senere supplerende lovvedtak) innebar ikke bare at EU-retten ble en del av britisk rett, men også at parlamentet overførte blant annet deler av sin lovgivningsmyndighet til EU og at EU-lovgivning var gitt forrang overfor annen britisk lov (i tilfeller av motstrid). Slik sett, ble det anført, innebar loven fra 1972 også endringer i britisk statsforfatning. Ettersom en utmelding fra EU ville innebære endring av eksisterende britisk lovgivning, herunder forfatningsrettslig, krevde dette et formelt lovvedtak i parlamentet. Endring av britisk lovgivning omfattes ikke av regjeringens prerogativer, men hører suverent under parlamentets makt. (Se tilsvarende for norsk forfatningsrett i prinsippet nedfelt i Grunnloven § 26, når det gjelder traktater som krever lovvedtak i Stortinget.)

Britisk høyesterett var altså enig med saksøkerne i dette hovedspørsmålet, og følgende sitat fra avgjørelsens avsnitt 121 kan tjene som en oppsummering:

Where, as in this case, implementation of a referendum result requires a change in the law of the land, and statute has not provided for that change, the change in the law must be made in the only way in which the UK constitution permits, namely through Parliamentary legislation.

Dette var som sagt innledningsvis bare en grov oppsummering av hovedpoengene i saken. Det kan anbefales å lese selve avgjørelsen for den som er interessert i en mer nyansert behandling av alle de mer detaljerte argumentene og vurderingene.

Som en personlig observasjon vil jeg avslutte med å si at det er nokså paradoksalt at mange tilhengerne av Brexit har betegnet britisk høyesteretts avgjørelse som en demonstasjon av “elitistisk” arroganse som overprøver folkeviljen. Britisk høyesterett har jo nettopp stadfestet de folkevalgtes suverenitet når det gjelder å bestemme hva som skal være britisk rett. Dette var nettopp hva mange av Brexit-tilhengerne anførte som hovedformål med utmelding fra EU; å gi lovgivningsmakten tilbake til det britiske parlamentet.

 

*Saken dreide seg også om noen andre spørsmål, angående forholdet mellom det britiske parlament/den britiske regjering på den ene side og henholdsvis de walisiske, skotske og nord-irske myndigheter på den annen. Dette berører jeg ikke nærmere.

SKRIV UT (PRINT)

Forslag om “digitalt grenseforsvar” får tommel ned, både juridisk og teknologisk

[En tidligere versjon av dette innlegget er også publisert på NRK.no]

 

 

Fra Datatilsynets høringsuttalelse av 18. januar 2017 om forslag til “Digitalt grenseforsvar”

På bakgrunn av ønsker særlig fra Etterretningstjenesten (E-tjenesten) selv, oppnevnte Forsvarsdepartementet i februar  2016 et utvalg med mandat å utrede sentrale problemstillinger knyttet til E-tjenestens mulige tilgang til elektronisk informasjon som kommuniseres i fiberoptiske kabler inn og ut av Norge (det vil si all vår elektroniske kommunikasjon som passerer Norges grenser). Det anførte formålet er å bedre sikre Norges og norske interesser mot blant annet såkalte cyber-angrep og terrorisme. E-tjenesten utgjorde selv sekretariatet for utvalget. Utvalget – som er blitt hetende Lysne II-utvalget – avga sin rapport “Digitalt grenseforsvar” (DGF) 26. august 2016. Senere samme høst, 4. oktober 2016, ble rapporten lagt ut til offentlig høring, med høringsfrist satt til i dag, 6. januar 2017.

Rapporten, som jeg har lenket til i avsnittet ovenfor, er omfattende, og dens innhold reiser alvorlige samfunnsmessige spørsmål, ikke minst av juridisk og teknologisk art.

Et grunnleggende utgangspunkt er at det foreslåtte tiltaket, DGF, vil innebære filtrering og lagring av vesentlige deler av hele den norske befolkningens elektroniske kommunikasjon, herunder kommunikasjon som foregår mellom norske borgere i Norge. Det er – særlig med hensyn til kommunikasjon via Internett, men også med hensyn til telekommunikasjon – langt på vei tilfeldig om innenlandsk kommunikasjon passerer Norges geografiske grenser. Store deler av befolkningens bruk av Internett (herunder vanlig ”surfing”, bruk av kommunikasjonstjenester som Skype, sosiale medier og lagring i skytjenester) innebærer kommunikasjon med servere som ligger utenfor Norge. Eventuelle forestillinger om at DGF bare omfatter ”utenlandsk” kommunikasjon er derfor feilslåtte. DGF vil nødvendigvis hovedsakelig omfatte norske borgeres daglige bruk av digitale kommunikasjonstjenester.

Av de høringsuttalelsene som hittil har blitt offentliggjort, har forslaget også blitt møtt med til dels sterkt kritikk fra høringsinstanser som representerer uavhengig fagekspertise, så vel juridisk som teknologisk.

Som representative høringsuttalelser for den nevnte kritikken kan høringsuttalelsene fra følgende organisasjoner fremheves:

Juridisk dreier kritikken seg blant annet om at forslaget bryter med de grunnleggende krav til person- og kommunikasjonsvern som alle borgere har etter Grunnloven, Den europeiske menneskerettskonvensjon og EU-/EØS-retten. Domstolene som håndhever person- og kommunikasjonsvernet på øverste nivå i Europa, Den europeiske menneskerettsdomstol og EU-domstolen har i en rekke avgjørelser slått fast at tvungen, statlig masselagring av personopplysninger er uforenlig med borgernes grunnleggende friheter.

Noen vil huske diskusjonen om og skjebnen til EUs datalagringsdirektiv, som av EU-domstolen i dom avsagt i storkammer i 2014 ble erklært ugyldig, som stridende mot EUs charter om grunnleggende rettigheter. Til tross for at den avgjørelsen, som formelt bare angikk selve EU-direktivet, åpenbart innebar at de enkelte statene heller ikke i nasjonal lovgivning kunne drive med tilsvarende masselagring av borgernes kommunikasjonsdata, mente noen at dette fortsatt var en mulighet. Det slo EU-domstolen helt nylig – i en dom av 21. Desember 2016, om lovgivning i henholdsvis Sverige og Storbritannia om masselagring av borgernes kommunikasjonsdata – at man ikke kan. Det er i strid med grunnleggende krav til person- og kommunikasjonsvern i Europa. I dommen fremgår blant annet følgende generelle uttalelser:

106    En sådan lovgivning kræver ikke nogen sammenhæng mellem de data, som foreskrives lagret, og en trussel mod den offentlige sikkerhed. Den er navnlig ikke begrænset til en lagring, som er rettet mod data vedrørende et tidsrum og/eller et geografisk område og/eller en personkreds, der på den ene eller anden måde vil kunne være indblandet i alvorlige lovovertrædelser, eller mod personer, der af andre grunde gennem lagring af deres data ville kunne bidrage til bekæmpelse af kriminalitet (jf. analogt for så vidt angår direktiv 2006/24 Digital Rights-dommen, præmis 59).

107    En national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede overskrider derfor det strengt nødvendige og kan i et demokratisk samfund ikke anses for at være begrundet, således som det er påkrævet i henhold til artikel 15, stk. 1, i direktiv 2002/58, sammenholdt med chartrets artikel 7,8 og 11 samt artikel 52, stk. 1.

108    Artikel 15, stk. 1, i direktiv 2002/58, sammenholdt med chartrets artikel 7,8 og 11 samt artikel 52, stk. 1, er derimod ikke til hinder for, at en medlemsstat vedtager en lovgivning, der som en forebyggende foranstaltning muliggør en målrettet lagring af trafikdata og lokaliseringsdata med henblik på bekæmpelse af grov kriminalitet, forudsat at lagringen af disse data begrænses til det strengt nødvendige for så vidt angår kategorierne af data, der skal lagres, de omhandlede kommunikationsmidler, de berørte personer og den fastsatte varighed af lagringen.

DGF – der det nettopp legges opp til slik vilkårlig masselagring, ikke bare av kommunikasjonsdata, men dels også om kommunikasjonsinnhold – vil rammes direkte av det som uttales i denne dommen. Lysne II-utvalget synes å ha vært blant dem som feilaktig har trodd at dommen fra 2014 om datalagringsdirektivet, ikke innebar noe hinder for slik nasjonal lovgivning. Denne nye dommen, som kom etter at utvalgets avga sin rapport, viser at utvalget har tatt feil. Forslaget faller alene på dette punktet, som stridende mot grunnleggende friheter etter både europeisk rett og Grunnloven.

Teknologisk dreier kritikken seg dels om forslagets manglende effekt overfor DGFs anførte formål, kombinert med dets inngripende effekt på kommunikasjonsvernet samt potensielt skadelige effekt på samfunnets IKT-infrastruktur, dels om manglende utredning av de relevante teknologiske problemstillingene. Tekna peker i sin høringsuttalelse på at selve rapportens tittel (”Digitalt grenseforsvar) gir misvisende assosiasjoner, og skriver i forbindelse følgende:

Rapportens tittel gir inntrykk av at Norge kan etablere et digitalt forsvar hvor uønskede elementer kan stoppes ved grensen. Tekna mener et riktigere språklig bilde vil være digital grenseovervåking.

Basert alene på innholdet i disse høringsuttalelsene, vil det være overraskende om Regjeringen fremmer noe lovforslag basert på det systemet som foreslås i Lysne II-utvalgets rapport. Både juridiske og teknologiske forhold tilsier at de formål som forslaget skulle ivareta, må søkes ivaretatt på helt andre måter, og at det i eventuelle videre utredninger må gjøres langt grundigere arbeid, der blant annet uavhengig juridisk og teknologisk fagkyndighet involveres i langt større grad. E-tjenesten bør ikke – som tilfellet var med Lysne II-utvalget – selv være sekretariat for et eventuelt nytt utvalg. Det er uvanlig og uheldig. Behovet for etterretningsfaglig kompetanse bør søkes ivaretatt ved at slik kompetanse – på linje med annen fagkompetanse – enten er representert i utvalget og/eller at faglige innspill fra det etterretningsfaglige miljøet blir hentet inn på annen måte under utredningsarbeidets gang.

Når det gjelder E-tjenesten selv – som altså selv var sekretariat for utvalget, som allerede nevnt – går det tydelig frem av dens egen høringsuttalelse at den har forutsett deler av den kritikken som jeg har vist til ovenfor, ettersom den finner det nødvendig i innta følgende (ganske tendensiøse) avsnitt i avslutningen av sin uttalelse:

Et enstemmig og menneskeretts- og personverntungt utvalg har foretatt grundige avveininger av nødvendighet og forholdsmessighet, og finner det klart at innføring av DGF er forsvarlig og påkrevet. Til tross for dette er det grunn til å anta at det primært er de høringsinstanser som er negative til ethvert nytt overvåkingstiltak, og som ikke er opptatt av å måtte finne en rimelig balanse mellom statens sikkerhet og personvern, som vil fremme uttalelse og søke å dominere den offentlige debatt. Vi vil derfor anbefale at departementet vurderer ytterligere informasjonstiltak for å unngå misforståelser i det offentlige rom om hva DGF egentlig innebærer, samt ser dette i sammenheng med behovet for et oppdatert lovgrunnlag ikke bare for DGF, men for enkelte andre generelle aspekter ved E-tjenestens virksomhet.

Hvilke høringsinstanser E-tjenesten sikter til, når den refererer til dem som er ”negative til ethvert nytt overvåkningstiltak”, er jeg usikker på. En slik karakteristikk rammer i alle fall beviselig ikke de høringsinstansene som jeg har referert ovenfor. Når E-tjenesten først tar opp utvalgets sammensetning, kan det dessuten nevnes at av utvalgets fem medlemmer, var tre av dem statsansatte (henholdsvis i Forsvaret, Nasjonal kommunikasjonsmyndighet og Regjeringsadvokatembetet.) Også slike skjevheter bør unngås i eventuelle fremtidige utredningsutvalg om tematikken.

Når det gjelder E-tjenestens uttrykte bekymring for konsekvensene av høringsrunden for den offentlige debatt, og dens oppfordring til Forsvarsdepartementet om å iverksette ”informasjonstiltak”, minner det om hvordan Regjeringen håndterte høringen om datalagringsdirektivet i 2011. Det førte som kjent til at Stortinget – i strid med klare råd fra nettopp uavhengige, juridiske instanser – vedtok lovgivning som domstolene i ettertid har slått ned på, jf ovenfor.

Den feilen kan unngås denne gangen, om politikerne faktisk tar innspillene fra de uavhengige fagmiljøene på alvor.

SKRIV UT (PRINT)

Den seiglivede folkefienden*

*En versjon av dette essayet ble først trykket i tidsskriftet Norsklæreren nr 3/16, et temanummer om “folkefiender”, utgitt i samarbeid med stiftelsen Fritt Ord.

Da og nå

Da Henrik Ibsen skrev og utga stykket En folkefiende var det norske demokratiet ennå ungt, og langt fra så utviklet som det er blitt i dag. Riktignok hadde man også den gang en grunnlovfestet ytringsfrihet i Norge, men den ble på langt nær håndhevet slik den gjøres av domstolene i dag. Heller ikke hadde borgerne noen lovfestet innsynsrett i stats- og kommuneforvaltningens dokumenter, og den rettslige beskyttelse som varslere i alle fall formelt nyter i dag, eksisterte ikke den gang.

I dag ville en med Dr Stockmans stilling ikke bare ha hatt rett, men plikt også til å varsle offentligheten om den helsefarlige forurensningen som han oppdaget. Nå var det for så vidt ikke først og fremst det rettslige som Ibsens fortelling hadde fokus. Ibsens fokus var rettet mot reaksjonene fra byens både offentlige og private maktstrukturer, inkludert flertallet i befolkningen, det som Ibsen gjennom Stockmann kalte ”den kompakte majoritet”, som vendte seg mot ham. ”Flertallstyranniets” makt var sterkere en minoritetens, Stockmanns, rett, enten man ser på ”rett” i denne sammenheng som juridisk eller faktisk.

De kreftene som Ibsen beskrev og de mekanismene som virket mot Dr Stockmann og mot ”sannheten”, er selvsagt ikke ukjente fenomener i dag. Dette er nettopp de krefter og mekanismer som liberale friheter som ytrings- og informasjonsfrihet, er ment å utgjøre bolverk mot. Mens Dr Stockmann tok til orde for å løse problemet med demokratiets potensielle flertallstyranni ved å erstatte demokratiet med en form for opplyst enevelde, har Norge og den vestlige verden forsøkt å løse det innenfor demokratiets rammer.

Mye har også utviklet seg positivt siden 1880-årene på dette feltet, særlig med hensyn til rettslige. Vi har fått forsterket rettslig vern av ytrings- og informasjonsfriheten, både i Grunnloven og internasjonale konvensjoner, og gjennom alminnelig lovfesting av offentlighet i forvaltningen, vern av varslere med mer, som er utslag av det samme grunnlovs- og konvensjonsvernet.

Det er neppe kontroversielt å påstå at det har utviklet seg til det bedre også i praksis, men for den som observerer hva som foregår i det store og det små i livet rundt oss, er vi langt fra kvitt de problemene som Ibsen beskrev. Det er derfor all grunn til å reflektere over dette fortsatt. I det videre vil jeg forsøke å yte et lite bidrag til slik refleksjon.

Kinesiske speilbilder

Det er universelt anerkjent at anvendelse av ytringsfriheten fører med seg spesielle plikter og ansvar når det gjelder å respektere andres rettigheter og omdømme, og når det gjelder å verne om nasjonal sikkerhet eller alminnelig ro og orden. De fleste land, deriblant Kina og vestlige land, bruker strafferettslige tiltak mot enkeltindivider ved oppviglerske ytringer eller handlinger som truer den nasjonale sikkerheten og den sosiale orden.

Disse ordene sto i et debattinnlegg i Dagbladet 10. November 2010, skrevet av Kinas daværende ambassadør til Norge, Tang Guoquiang. De kunne ha vært uttalt av hvilken som helst representant  for regjeringer også i vår egen del av verden, uten at det ville ha blitt oppfattet som kontroversielt.

Problemet var at Kinas ambassadør brukte dette som utgangspunkt for å forsvare at kinesiske myndigheter hadde dømt den kinesiske menneskerettighetsaktivisten Liu Xiaobo til elleve års fengsel for ”oppfordring til undergraving av statens makt”. Foranledningen for ambassadørens innlegg var at Xiaobo nettopp hadde blitt tildelt Nobels Fredspris for 2010. Prisen ble i Den Norske Nobelkomités pressemelding begrunnet i ”hans lange og ikke-voldelige kamp for sentrale menneskerettigheter i Kina”.

Fordi han satt fengslet i Kina, kunne han ikke komme til Norge for å motta prisen. Kineserne betraktet ham jo som en kriminell, en folkefiende som gjennom sine ytringer og handlinger oppfordret til omveltning av kinas grunnlovbeskyttede stats- og samfunnsform. En trussel mot Kinas nasjonale sikkerhet.

Den enes helt var altså den annens folkefiende.

Jeg synes at det er interessant at Kinas ambassadør brukte de samme utgangspunktene om ytringsfriheten og dens begrensninger som vi kjenner igjen fra våre vestlige demokratier, til å begrunne hvorfor det var legitimt å behandle Xiaibo som en kriminell.

Den nærmere argumentasjonen for å forsvare behandlingen av Xiaobo, baserte seg riktignok på en pervertert forståelse og anvendelse av disse prinsippene. Det er imidlertid ikke mitt anliggende her. Det vil i vår del av verden være å slå inn åpne dører.

Det jeg ønsker å dvele litt ved, er om hans retoriske grep, der han gir inntrykk av at Kina henter inspirasjon fra de samme prinsipper som vi i våre vestlige demokratier bekjenner oss til, og håndhever dem akkurat som vi gjør overfor våre folkefiender, kan gi anledning til selvrefleksjon.

Finnes det svakheter ved våre egne samfunns forvaltning av de samme prinsippene, som i alle fall retorisk og i verste fall mer substansielt kan brukes til å legitimere grove krenkelser av de samme rettighetene i Kina og andre ikke-demokratiske stater?

Den kompakte majoritets torturerende stillhet

Vi kan for eksempel trekke frem de nå erkjente, systematiske brudd på torturforbudet som ble begått av amerikanske myndigheter tidligere på 2000-tallet i avhør av flere mistenkte terrorister. Dette var folkerettslig straffbare handlinger som kun ble kjent for offentligheten fordi noen offentlig ansatte brøt formelle taushetspliktregler, og varslet allmennheten om forholdene. Myndighetene hadde legitimert torturen som nødvendig for å bekjempe terror, og informasjon om dette ble ansett som noe som måtte hemmeligholdes av hensyn til nasjonal sikkerhet.

De ansvarlige for torturen, er aldri blitt rettsforfulgt eller på annen måte blitt stilt til ansvar. Derimot ble de som varslet om dette, hardt forfulgt av de samme myndighetene – i en av verdens eldste og største demokratiske stater. Vår egne politiske myndigheter i Norge, som også i den konteksten der torturen ble begått – kampen mot terror – har deltatt som USAs nære allierte, har forholdt seg pinlig tause i den anledning. Sagt med andre ord; Den kompakte majoritet ser ut til å leve godt med urettferdigheten.

Dette er et dramatisk, men dessverre ikke unikt eksempel på at også våre presumtivt liberale demokratier, klarer å skape folkefiender av dem som burde anses som særlig beskyttelsesverdige helter av folket – og som i historiens lys helt sikkert vil betraktes slik (dog litt avhengig av hvem som skriver historien…).

Det er selvsagt og først og fremst mye som skiller våre samfunn fra slike som det kinesiske og andre ikke-demokratiske samfunn. Likevel ser vi også i våre samfunn den samme tendensen til å definere og behandle dem som utfordrer etablerte maktstrukturer og vil avsløre korrupsjon og annen svikt i disse, som folkefiender. Det skjer dessuten som regel uten at det store flertall reagerer, og i mange tilfeller med det samme flertallets aktive støtte.

Ytringsfrihet, men…

Argumentasjonen vil som regel søke forankring i anerkjente prinsipper om ytringsfrihet, men da med særlig vekt på dennes begrensinger, slik argumentasjonen til Kinas ambassadør gjorde. Ytringsfriheten er jo rett nok relativ. Den kan måtte tåle visse begrensinger.

Ser vi for eksempel på Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK), er ytringsfriheten beskyttet i artikkel 10. Der står det også at ytringsfriheten medfører ansvar og plikter, og at den derfor kan begrenses når det er ”nødvendig i et demokratisk samfunn av hensyn til den nasjonale sikkerhet, territoriale integritet eller offentlige trygghet, for å forebygge uorden eller kriminalitet, for å beskytte helse eller moral, for å verne andres omdømme eller rettigheter, for å forebygge at fortrolige opplysninger blir røpet, eller for å bevare domstolenes autoritet og upartiskhet.” [Mine uthevelser]

Her er det nok av retoriske stikkord å ta av for dem som vil kneble maktkritikk, men ønsker å begrunne det med tilsynelatende akseptabel retorikk – slik vi har sett i eksemplene som er omtalt  ovenfor. Derfor er det essensielt at den siterte oppramsingen av hensyn som kan begrunne inngrep i ytringsfriheten, innledes med den viktige kvalifiseringen ”som er nødvendige i et demokratisk samfunn”. Dette vilkåret og dets implikasjoner overses ofte i de sammenhengene vi har for øye.

Begrensinger i ytringsfriheten av hensyn til for eksempel nasjonal sikkerhet eller for å forebygge at fortrolige opplysninger blir røpet, aksepteres rettslig sett bare når de er nødvendige i et demokratisk samfunn. Ettersom ytringsfriheten er en av grunnpilarene i et demokratisk samfunn, innebærer dette vilkåret at det skal mye til før inngrep i friheten er lovlige. I Norges Grunnlov § 100 er det tilsvarende kriterium for lovlige inngrep i ytringsfriheten, formulert slik at de må kunne forsvares når de holdes opp mot ytringsfrihetens begrunnelse i ”sannhetssøken, demokrati og individets frie meningsdannelse”.

Når regjeringers politiske sikkerhet blir ”nasjonal sikkerhet”

Derfor vil en stat som er underlagt for eksempel EMK, normalt ikke kunne høres med at en som varsler om statens egne straffbare handlinger, må straffes for brudd på taushetsplikt og/eller utlevering av graderte opplysninger. Det er ikke ”nødvendig i et demokratisk samfunn” å begrense ytringsfriheten av hensyn til nasjonal sikkerhet og beskyttelse av fortrolig informasjon i slike tilfeller. Det er snarere nødvendig i et demokratisk samfunn at det varsles om slikt.

Det som røpes i et slikt tilfelle er hemmeligheter om statens egne forbrytelser, og hemmeligholdet beskytter i realiteten ikke nasjonal sikkerhet. Det beskytter bare myndighetenes politiske sikkerhet – det verner dem bare mot å stå politisk, og eventuelt rettslig, til ansvar for sin maktutøvelse. Ingen av disse hensynene kan begrunne inngrep i ytringsfriheten i et demokrati.

Samfunnet bør derfor være på vakt overfor myndighetenes bruk av begreper som ”gradert informasjon” og ”nasjonal sikkerhet” som begrunnelser for enten å unngå å besvare kritiske spørsmål om sin egen virksomhet eller å begrunne forfølgelse av personer som varsler eller forsøker å varsle offentligheten om informasjon som setter myndighetene selv i et dårlig lys.

Det er ikke uten grunn at mindre demokratiske regimer ofte forsøker å tegne bilder av, eller endog skaper, situasjoner og fiender som kan karakteriseres som ”trusler mot nasjonal sikkerhet”, for i neste omgang erklære unntakstilstand som igjen kan begrunne unntakslovgivning der blant annet friheter som ytringsfriheten underlegges ekstraordinære begrensninger.

Deler av den voldsomt utvidede overvåkningslovgivningen vi har fått i vår del av verden i løpet av de seneste årene, som hovedsakelig har vært begrunnet i bekjempelse av terror, har nettopp karakter av slik unntakslovgivning. Den er vedtatt – av et demokratisk flertall – til tross for at våre samfunn befinner seg langt fra det som juridisk sett kan defineres unntakstilstand. Derfor har også domstoler  i flere saker der slik lovgivning har vært til prøving, erklært deler av den som ugyldig, som stridende mot ytrings- og kommunikasjonsfriheten – blant annet fordi overdreven overvåkning truer pressens kildevern, som igjen er tett forbundet med varslervernet.

I slike tilfeller fungerer for så vidt det rettslige vernet av ytringsfriheten som det bolverk mot flertallstyranniet, som det er ment å gjøre. Det skjer imidlertid kun om og først når uavhengige domstoler får til behandling enkeltsaker der vedkommende lovgivning aktualiseres og de må ta stilling til dens forenlighet med nasjonale grunnlover eller EMK.

Det politiske flertallet demonstrerer derimot i disse tilfellene at det alt for villig aksepterer slik undergraving av de demokratiske friheter som gjelder for alle, men som i praksis er nettopp mindretallets vern mot det samme flertallets tyranni.

Den kompakte majoritets korridorer

Det er imidlertid mange angrep på ytringsfriheten som får skje i praksis uten at domstolene involveres, og dermed uten at domstolene kan korrigere forholdene. Dette er skjebnen til blant annet offentlig ansattes ytringsfrihet.

Det gjelder ikke bare med tanke på de mer klassiske varslertilfellene, der en offentlig ansatt ønsker å varsle offentligheten om alvorlige og eventuelt straffbare forhold internt i forvaltningen. Det gjelder i like stor grad offentlig ansattes adgang til på egne vegne å kunne delta med sin fagkompetanse i samfunnsdebatten, også når det kan innebære kritikk av eller uenighet med hvordan det offentlige forvalter sine oppgaver i den sektor der vedkommende er ansatt. Her møtes offentlig ansatte ofte med at de må holde kjeft, under henvisning til ”lojalitetsplikten”.

Det er rett nok slik at det eksisterer en lojalitetsplikt som blant annet innebærer at arbeidsgiver kan reagere med sanksjoner overfor ytringer fra arbeidstager som medfører åpenbar risiko for skade på arbeidsgivers saklige og legitime interesser. Når det gjelder offentlig ansatte, har imidlertid Sivilombudsmannen gjennom flere prinsipputtalelser gitt uttrykk for at det skal svært mye til før lojalitetsplikten kan legitimere reaksjoner mot arbeidstager.

Ifølge Sivilombudsmannen, vil ytringer som ikke er undergitt taushetsplikt og som hovedsakelig er uttrykk for ansattes egne oppfatninger, normalt være beskyttet av ytringsfrihet. Det gjelder også ytringer som arbeidsgiver oppfatter som uønskede, uheldige eller ubehagelige. Offentlig ansatte har videre vidt spillerom (i form og innhold) for å ytre seg offentlig om sin mening – også om eget arbeidsområde og egen arbeidsplass.

Denne vide ytringsfriheten – også for ytringer om egen arbeidsplass og eget arbeidsområde – er selvsagt forankret i ytringsfrihetens tidligere nevnte begrunnelser: Sannhetssøken, demokrati og individets frie meningsdannelse. Grunnloven stiller dessuten uttrykkelig krav til statens myndigheter om å legge til rette for en åpen og opplyst offentlig samtale.

Dobbel lojalitet

Offentlig ansatte har hva man kan kalle en dobbel lojalitetsplikt; den alminnelige lojalitetsplikten overfor arbeidsgiver og lojalitetsplikt overfor demokratiet og borgerne i hvis tjeneste de til syvende og sist er ansatt i. Det er ikke snakk om konkurrerende lojalitetsplikter, selv om det nok kan oppleves slik i praksis.

Den offentlige forvaltningen eksisterer nemlig ikke for sin egen skyld, den eksisterer for å forvalte de felleskapsinteresser som befolkningen gjennom demokratiske valg har gitt dem tillit til å forvalte.  Forvaltningen har en folkevalgt, politisk ledelse. Selv om de administrativt ansatte selvsagt lojalt må følge opp den politiske vedtatte ordningen for sine forvaltningsområder i sitt daglige arbeid, betyr ikke det at de som privatpersoner ikke kan mene noe om den gjeldende politikken i kommunen. Man fratas ikke sin demokratiske rett til å mene noe om offentlige tjenester bare fordi man tilfeldigvis har det offentlige som arbeidsgiver. Det ville i så fall frata store deler av befolkningen i mange kommuner  rett til å delta i offentlig debatt om kommunepolitikken.  Som fagperson på sitt felt, fratas man heller ikke adgangen til å ytre seg med sin faglige innsikt om hvordan forvaltningen av den sektor man selv arbeider i fungerer – selv om det skulle innebære kritikk av de valg som arbeidsgiver ved politisk ledelse har gjort.

Det siste er særlig viktig. Hvis man skal kunne ha en åpen og opplyst offentlig samtale om for eksempel skolesektoren eller helsetjenester, slik at borgerne skal kunne søke sannheten om hvordan de best forvaltes, for å ha en informert meningsdannelse som grunnlag for å gjøre sine demokratiske valg, kan man ikke gjøre seg avhengig av den informasjon og de vurderinger som den til enhver tid sittede politiske ledelse ønsker å dele.  Den er jo på valg, og har således en egeninteresse i å tegne et så positivt bilde som mulig av gjeldende politikk, sitt eget arbeid. Demokratiet er derfor avhengig av at personer fra fagmiljøene i embetsverket i videst mulig utstrekning kan delta i det offentlige ordskiftet, med sin faglige innsikt – ikke minst når det bidrar til informasjon om at ting ikke fungerer eller kan gjøres bedre.

En skolelærer må for eksempel kunne ytre seg offentlig om eventuelle negative konsekvenser for undervisningssituasjonen av politiske prioriteringer gjort av kommunen, uten at det skal anses som illojalt overfor kommunen som arbeidsgiver. En lege i kommunal helsetjeneste må likeledes kunne ytre seg offentlig som fagperson, om negative konsekvenser for pasientbehandlingen av de politiske prioriteringene som kommunens politiske ledelse har gjort i innretning av helsetjenesten.

Selvsensur

Det som er sagt ovenfor burde være selvsagt, men flere nyere undersøkelser viser at det ikke fungerer slik i praksis (se blant annet Sivilombudsmannens uttalelse i fjor i sak SOMB-2015-940).

I store deler av både kommunal og statlig sektor, vegrer de ansatte seg for å bruke ytringsfriheten til å delta i kritisk debatt om eget arbeidsområde.

Dels skyldes det frykt for reaksjoner fra arbeidsgiver og/eller kolleger, og da ikke nødvendigvis i form av formelle sanksjoner, men vel så mye i form av uformelle sanksjoner, som utfrysning med mer. Vi har dessverre flere eksempler blant de få som har utfordret systemet, på at de har endt med store personlige tap, til tross for at de rettslig og formelt sett ”vant” til slutt. Det er selvsagt ikke befordrende for nestemanns motivasjon til å gjøre tilsvarende.

Dels skyldes vegringen at de tror at lojalitetsplikten faktisk legger større begrensninger på deres ytringsfrihet enn den rettslig sett gjør. Årsaken til det siste er ofte at arbeidsgiver selv, muntlig eller gjennom skrevne retningslinjer, bringer dem i denne villfarelsen.

Begge årsaker og resultatet er svært uheldig, fordi det er et problem som domstolene i liten grad kan bidra til å avhjelpe. Sakene kommer jo ikke dit når de ansatte sensurerer seg selv. Dette er derfor også et område der vi, til tross for langt bedre rettslig vern om ytrings- og informasjonsfriheten enn på Ibsens tid, i praksis fortsatt opplever tendenser av det samme som i Dr Stockmanns samfunn.

I det offentlige byråkratiets korridorer er det dessverre fremdeles litt for gode vilkår for avskygninger av Den kompakte majoritet. På dette feltet er det nok derfor mang en potensiell Dr Stockmann som vi aldri får høre om eller fra. Det er imidlertid en kulturutfordring mer enn en rettslig utfordring. Slike utfordringer må vi først og fremst møte med mer bruk av demokratiets viktigste våpen; ytringsfriheten.

***

 

SKRIV UT (PRINT)

Opphavsrett, fotorett og bruk av personbilder i nettjournalistikk

I oktober gis min bok Opphavsrett, fotorett og bruk av personbilder i nettjournalistikk ut av forlaget Cappelen Damm Akademisk.

bokomslag

Når pressen publiserer nyheter og annet redaksjonelt stoff, benytter den seg av ytringsfriheten. Det samme gjør andre som publiserer, kommuniserer og deler informasjon – på nett og i sosiale medier, men også i andre kanaler, analoge som digitale.

Med digitaliseringen av journalistikken har tradisjonelle presserettslige problemstillinger om opphavsrett, fotorett og personvern fått en ny og dels endret aktualitet.

Hvilke regler gjelder, og hva kan man gjøre når man for eksempel ønsker å bruke et bilde eller en tekst man har funnet på nettet? Når man vil klikke, dele, klippe og lime? Reglene er ikke enkelt tilgjengelige, hverken for jurister eller for journalister og redaktører. Man kan likevel komme langt med å forstå noen av de grunnleggende reglene på området.

Hensikten med denne boken er å gi en oversikt over disse reglene, med vekt på de spørsmålene som oppstår i redaksjonene, snarere enn å dekke alle detaljer på rettsfeltet. Boken vil også være nyttig for alle som publiserer og deler informasjon på nett og i sosiale medier. For en nærmere oversikt over boken innhold, se innholdsfortegnelsen.

 

SKRIV UT (PRINT)

Demokratiets selvskading

Det skjedde igjen, i Brussel i påsken. Det kommer til å skje igjen, et annen sted, på en litt annen annen måte, med nye gjerningspersoner. Det er det i praksis umulig å gardere seg mot. Hver gang kommer likevel noen til å forlange at de politiske myndighetene foretar seg noe for at det ikke skal skje igjen.

Politikerne vil ønske å imøtekomme slike utopiske forventninger. Da velges den politisk billigste måten å demonstrere handlekraft på: å utvide politi- og sikkerhetsmyndighetenes fullmakter til å overvåke befolkningen, i håp om at man skal kunne luke ut den neste terroristen før han blir terrorist.

Når jeg skriver «billigste», sikter jeg til at det ikke koster mer enn noen pennestrøk som vedtas som lov av Stortinget. Det koster tilsynelatende ingenting, og det kan effektueres over natten – og flertallet av velgerne blir fornøyde. I hvert fall helt til neste gang tilsvarende kriminalitet begås, på tross av lovgivningen som skulle forhindre det. Tiltak som mer langsiktige og ressurskrevende forebygging – hva enten det gjelder sosiale forhold i eget land eller sosiale og (geo)politiske forhold andre steder i verden – er ikke like salgbare.

Frie tøyler til overvåkning.

I tiden etter terroranslaget i USA i 2001 har denne logikken dominert våre vestlige politiske systemer. I Norge har den gjennom stadige, stykkevise og delte lovendringer ført oss dit at Politiets sikkerhetstjeneste (PST) i dag har hva en av våre ledende professorer i strafferett, Erling Johannes Husabø, har beskrevet som carte blanche til å overvåke store deler av befolkningen til enhver tid.

Allerede i 2004 forlot vi kravet om mistanke om straffbar virksomhet som minstevilkår for å bedrive hemmelig overvåkning av noens private kommunikasjon. Siden 2013 har PST hatt fullmakt til å bedrive hemmelig overvåkning av personers private kommunikasjon når det er grunn til å undersøke om noen «forbereder å forberede» en fremtidig terrorhandling. Enkelt sagt innebærer det hjemmel for overvåkning av individer som ikke engang i sitt eget hode har har bestemt seg for å begå noe som helst – for å undersøke om de kan være i ferd med å utvikle et slikt forsett. En jakt på potensielle intensjoner, eller en tankejakt.

Kan man gå så mye lenger enn dette, uten at det faktisk blir carte blanche?

Forebyggende datahacking.

Ja, ifølge mange. Deriblant Regjeringen, som fredag før påske la frem nok en lovproposisjon med forslag til ytterligere utvidelser. Nå foreslås blant annet at myndighetene i denne tankejakten skal kunne hacke seg inn på folks datamaskiner for å overvåke hva de skriver der – i rent forebyggende øyemed, før det er mistanke om straffbar virksomhet.

Dette har hittil vært ansett å stride mot Grunnlovens forbud mot «husransakelse […], unntatt i kriminelle tilfeller», på samme måte som romavlytting av private hjem. For å få til dette har Regjeringen foretatt en mildt sagt frisk nytolkning av Grunnloven. Mens begrepet «kriminelle tilfeller» hittil har blitt forstått som et krav om at det foreligger skjellig grunn til mistanke om straffbart forhold, mener Regjeringen nå at det holder at politiet vil forebygge fremtidige «kriminelle tilfeller». På dette punktet har Grunnloven oppstilt en skranke som skiller rettsstaten fra politistaten. Denne skranken ber Regjeringen nå Stortinget om å fjerne.

I terrorens tjeneste.

Hvordan er vi kommet hit?

Min erfaring er at det skyldes en kombinasjon av minst to faktorer. Den drivende faktoren er den logikken som er beskrevet innledningsvis. Denne logikken er for så vidt også observert i europeiske forskning på feltet. I den logikkens dynamikk hører også media med, fordi terrorens vesen inneholder en dramaturgi – det spektakulære og det fryktskapende – som er som skapt for medieoppslag. Det er langt på vei en uvegerlig «symbiose» som, selv om det ikke er medias motiv, forsterker et av terrorens hovedmål: å skape frykt og panikk. Den iboende populismen i folkevalgte politiske myndigheter gjør det vanskelig for dem å si nei til utspill fra politi- og sikkerhetsmyndigheter om at utvidede fullmakter vil kunne gjøre befolkningen tryggere. «Ingen» vil ha ansvaret for å ha sagt nei den dagen det smeller igjen.

Manglende helhet.

Den andre faktoren, som i høyeste grad gjør seg gjeldende i Norge, er befolkningen generelt – inkludert de fleste stortingspolitikerne – faktisk ikke vet eller har oversikt over hvor vidtrekkende politi- og sikkerhetsmyndighetenes fullmakter i utgangspunktet er. Dette skyldes flere ting: dels at man må lese og forstå innholdet i og sammenhengen mellom flere lovbestemmelser som står i flere forskjellige lover, dersom man skal få innsikt i disse tingen. Det skyldes også at endringer i disse lovene ofte blir vedtatt hver for seg og ukoordinert, selv om de har en innbyrdes sammenheng (se eksempelvis ICJ-Norges siste høringsuttalelse, til forslag om å utvide PSTs adgang til å dele informasjon med E-tjenesten). Man har i løpet av tiden etter 2001 – da alle de avgjørende utvidelsene har blitt vedtatt stykkevis og delt – for eksempel aldri hatt en fullstendig, offentlig utredning av totalbildet, og hvilke konsekvenser det har for grunnleggende demokratiske verdier som ytringsfrihet, personvern og generell rettssikkerhet.

Det betyr at folk, herunder politikerne, stadig foreskriver mer av samme medisin, uten å vite hvilke doser som allerede er virksomme, og uten å ha utredet hverken om medisinen virker eller hva dens bieffekter er. Det er ganske enkelt ikke rasjonelt.

Bygger ned demokratiet.

Det siste forslaget fra Regjeringen om datahacking er nok et eksempel på dette. Det legges frem uten noen forutgående offentlig utredning som kunne ha vært gjenstand for offentlig høring og debatt. Ironisk nok ble lovforslaget fremmet samme dag som høringsfristen på det regjeringsoppnevnte Sårbarhetsutvalgets utredning gikk ut. Sårbarhetsutvalget advarte nettopp, i utredningens punkt  mot å fremme slike lovforslag uten grundig offentlig utredning og offentlig debatt:

De hensynene som underbygger behovet for nye etterretnings- og etterforskningsmetoder, må baseres på et solid empirisk grunnlag. Dette er vesentlig for å kunne vurdere om tiltakene er nødvendige og proporsjonale i et demokratisk samfunn. Det kreves analyser av mulige konsekvenser for samfunnet som helhet, offentlige myndigheter, næringsliv, interesseorganisasjoner og enkeltindivider.

I Regjeringens egne Digitale agenda – Meld. St. 27 (2015-2016) på side 203 – fremføres et tilsvarende synspunkt:

[T]iltak som griper inn i kommunikasjonsvernet må dokumentere effektivitet og reelt behov med hensyn til kriminalitetsbekjempelse og etterretning», og at «myndigheten skal regelmessig gjennomgå det totale nivået på inngrep i kommunikasjonsvernet.

Dette følges imidlertid, som sagt, dessverre ikke opp i praksis.

Slik bygger vi ned det samme demokratiet som antiterrorlovgivningen påstås å skulle beskytte. Det må kunne betegnes som demokratisk selvskading.

 

SKRIV UT (PRINT)

Offentlig ansattes ytringsfrihet*

*Innlegget er en versjon av en artikkel som opprinnelig ble skrevet for og publisert i tidsskriftet Syn og segn 1-2016 og senere publisert også i Framtida

Store deler av befolkningen er ansatt i våre kommuner. Alle er de samtidig stemmeberettigede – og valgbare – borgere. Må de unnlate å ytre seg kritisk om gjeldende politikk i kommunen, fordi kommunen er deres arbeidsgiver? I flere sektorer representerer de kommuneansatte dessuten hovedvekten av samfunnets fagekspertise på sitt felt, eksempelvis i helsetjenesten og i skolesektoren. Kan de delta fritt i den offentlige debatten, slik at vi andre får del i deres kunnskap, også dersom meningene deres går på tvers av arbeidsgivers, kommunens, rådende politikk?

Mye tyder på at det skjer i mindre grad enn Grunnloven forutsetter, og at det skyldes feilaktige oppfatninger av ytringsfrihetens rammer. Hva er disse rammene, og hvordan praktiseres de i kommune-Norge?

Lex superior

Det er like godt å merke seg følgende tekst med det samme. Den står i Grunnloven § 100:

Ytringsfrihet bør finne sted.

Ingen kan holdes rettslig ansvarlig for å ha meddelt eller mottatt opplysninger, ideer og budskap med mindre det lar seg forsvare holdt opp imot ytringsfrihetens begrunnelse i sannhetssøken, demokrati og individets frie meningsdannelse. Det rettslige ansvar bør være foreskrevet i lov.

Frimodige ytringer om statsstyret og hvilken som helst annen gjenstand er tillatt for enhver. Det kan bare settes klart definerte grenser for denne rett der særlig tungtveiende hensyn gjør det forsvarlig holdt opp imot ytringsfrihetens begrunnelser.

Forhåndssensur og andre forebyggende forholdsregler kan ikke benyttes med mindre det er nødvendig for å beskytte barn og unge mot skadelig påvirkning fra levende bilder. Brevsensur kan ikke settes i verk utenfor anstalter.

Enhver har rett til innsyn i statens og kommunenes dokumenter og til å følge forhandlingene i rettsmøter og folkevalgte organer. Det kan i lov fastsettes begrensninger i denne rett ut fra hensyn til personvern og av andre tungtveiende grunner.

Det påligger statens myndigheter å legge forholdene til rette for en åpen og opplyst offentlig samtale.

Denne bestemmelsen gjelder alle norske borgere – også dem som måtte være ansatt i norske kommuner (og fylkeskommuner og i staten).

Fordi den står i Grunnloven, kan det ikke bestemmes noe i kommuneloven eller annen alminnelig lovgivning, langt mindre i forskrifter, retningslinjer eller andre administrativt vedtatte regelverk eller vedtak, som innskrenker kommunalt ansattes ytringsfrihet i strid med det som foreskrives i § 100.

Til tross for dette, tyder mye på at det selvfølgelige slett ikke er så selvfølgelig i praksis i kommune-Norge. Der preges hverdagen i for stor grad av frimodige tilsidesettelser av Grunnloven, og i for liten grad av tilrettelegging for en åpen og opplyst offentlig samtale.

Lojalitet til arbeidsgiver – kommunen – vektlegges i større grad enn lojalitet til Grunnlovens vern om sannhetssøken, demokrati og individets frie meningsdannelse.

Det er temaet for denne artikkelen.

Ytringsfrihet versus lojalitetsplikt

Hvilke begrensninger kan kommuner legge på kommuneansattes rett til å ytre seg på egne vegne, ved å henvise til lojalitetsplikten i arbeidsforhold? Langt færre enn mange kommuner – og deres ansatte – synes å tro.

Problemstillingen dreier seg altså ikke om kommunens styringsrett som arbeidsgiver til å bestemme hvem som kan ytre hva på vegne av kommunen. Den er en selvfølge i ethvert arbeidsforhold. Det er de ansattes ytringer på egne vegne som er temaet her.

Én åpenbar og i seg selv ukontroversiell begrensning, er lovbestemt taushetsplikt, som i forvaltningsloven § 13 og andre taushetspliktbestemmelser i spesiallovgivningen. Slike begrensninger skal heller ikke diskuteres her.

Det er imidlertid sikker rett at det i ethvert arbeidsforhold også gjelder en ulovfestet , gjensidig lojalitetsplikt mellom arbeidsgiver og arbeidstager. For arbeidstager kan den også innebære begrensninger i hva som kan ytres på egne vegne.

Bryter arbeidstager denne lojalitetsplikten gjennom en eller flere ytringer, vil det gi kommunen som arbeidsgiver adgang til arbeidsrettslige sanksjoner, fra advarsler til i verste fall avskjed. Om kommunen derimot benytter slike sanksjoner mot arbeidstagers lovlige ytringer, innebærer det – rent bortsett fra at sanksjonen er ugyldig – en krenkelse av arbeidstagers ytringsfrihet, og av Grunnloven.

Fordi ytringsfriheten er en grunnlovfestet menneskerett, mens lojalitetsplikten ”bare” er en ulovfestet regel som skal beskytte arbeidsgivers interesser (som hverken har grunnlovsvern eller er en menneskerett), er det aldri arbeidstager som må begrunne bruken av sin ytringsfrihet. Det er arbeidsgiver som eventuelt må begrunne hvorfor ytringsfriheten må begrenses i hvert konkrete tilfelle, i samsvar med kriteriene oppstilt i Grunnloven § 100.[1]

Nærmere om lojalitetsplikten og dens begrensninger

Det skal generelt sett mye til før lojalitetsplikten kan utgjøre en lovlig begrensning i ytringsfriheten. Justisdepartementet uttalte i forarbeidene til Grunnloven § 100, at det som utgangspunkt bare bør være ytringer som påviselig skader eller påviselig kan skade arbeidsgiverens interesser på en unødvendig måte som må anses som illojale.[2]

Vi har lite nyere rettspraksis om det nærmere innholdet i lojalitetsplikten, men Sivilombudsmannen behandler jevnlig klagesaker om offentlig ansattes ytringsfrihet.

Av Sivilombudsmannens praksis kan vi utlede følgende nærmere presiseringer:[3]

  • Det er som hovedregel ikke adgang til reaksjoner fra arbeidsgiver med mindre ytringene innebærer åpenbar risiko for skade på arbeidsgivers legitime og saklige interesser. Det er som nevnt, arbeidsgiver som må påvise at den aktuelle ytring innebærer slik risiko.
  • Ytringer som ikke er undergitt taushetsplikt og som hovedsakelig er uttrykk for ansattes egne oppfatninger, vil normalt være beskyttet av ytringsfrihet.
  • Det gjelder også ytringer som arbeidsgiver oppfatter som uønskede, uheldige eller ubehagelige.
  • Offentlig ansatte har videre vidt spillerom (i form og innhold) for å ytre seg offentlig om sin mening – også om eget arbeidsområde og egen arbeidsplass.

Grunnen til denne vide ytringsfriheten – også for ytringer om egen arbeidsplass og eget arbeidsområde – kan enklest forklares med henvisning til ytringsfrihetens begrunnelser, jf Grunnloven § 100: Sannhetssøken, demokrati og individets frie meningsdannelse. Og vi kan føye til samme bestemmelses krav til statens myndigheter om å legge til rette for en åpen og opplyst offentlig samtale.

Offentlig ansatte, herunder kommuneansatte, har hva man kan kalle en dobbel lojalitetsplikt; den alminnelige lojalitetsplikten overfor arbeidsgiver og lojalitetsplikt overfor demokratiet og borgerne i hvis tjeneste de til syvende og sist er ansatt i.

Den offentlige forvaltningen eksisterer ikke for sin egen skyld, den eksisterer for å forvalte de felleskapsinteresser som befolkningen gjennom demokratiske valg har gitt dem tillit til å forvalte. Forvaltningen, også i kommunene, har en folkevalgt, politisk ledelse. Og selv om de administrativt ansatte selvsagt lojalt må følge opp den politiske vedtatte ordningen for sine forvaltningsområder i sitt daglige arbeid, betyr ikke det at de som privatpersoner ikke kan mene noe om den gjeldende politikken i kommunen.

Man fratas ikke sin demokratiske rett til å mene noe om kommunale tjenester bare fordi man tilfeldigvis har kommunen som arbeidsgiver. Det ville i så fall frata store deler av befolkningen i mange kommuner rett til å delta i offentlig debatt om kommunepolitikken. En annen måte å si det på, er at alle myndige borgere jo er valgbare; de kan bli valgt inn i kommunestyrer og andre folkevalgte organ. Da har man både rett og plikt til å ta stilling til politiske spørsmål.

Som fagperson på sitt felt, fratas man heller ikke adgangen til å ytre seg med sin faglige innsikt om hvordan forvaltningen av den sektor man selv arbeider i fungerer – selv om det skulle innebære kritikk av de valg som arbeidsgiver, kommunen ved politisk ledelse, har gjort.

Det siste er særlig viktig – og samtidig det som kommuner som arbeidsgivere synes å oppfatte som mest problematisk i praksis (noe jeg kommer tilbake til nedenfor). Hvis man skal kunne ha en åpen og opplyst offentlig samtale om for eksempel skolesektoren eller helsetjenester, slik at borgerne skal kunne søke sannheten om hvordan de best forvaltes, for å ha en informert meningsdannelse som grunnlag for å gjøre sine demokratiske valg, kan man ikke gjøre seg avhengig av den informasjon og de vurderinger som den til enhver tid sittede politiske ledelse ønsker å dele. Den er jo på valg, og har således en egeninteresse i å tegne et så positivt bilde som mulig av gjeldende politikk. Demokratiet er derfor avhengig av at fagmiljøene i videst mulig utstrekning deltar i det offentlige ordskiftet, med sin faglige innsikt – ikke minst når den kan fortelle at ting ikke fungerer eller kan gjøres bedre.

En skolelærer må for eksempel kunne ytre seg offentlig om eventuelle negative konsekvenser for undervisningssituasjonen av politiske prioriteringer gjort av kommunen, uten at det skal anses som illojalt overfor kommunen som arbeidsgiver. En lege i kommunal helsetjeneste må likeledes kunne ytre seg offentlig som fagperson, om konsekvenser for pasientsikkerheten av de politiske prioriteringene som kommunens politiske ledelse har gjort i innretningen av helsetjenesten. [4]

Hvor svikter det?

En gjennomgang av Sivilombudsmannens praksis, diverse undersøkelser gjort av blant andre pressens organisasjoner og saker som løpende dekkes av media, viser at kommuner (og fylkeskommuner) som arbeidsgivere svikter på flere felt, når det gjelder respekt for de ansattes ytringsfrihet.

For det første er det mange eksempler på at det reageres nettopp mot ytringer i den kategorien som ble omtalt avslutningsvis i foregående punkt: Ansatte som ytrer seg kritisk om egen arbeidsplass, kommunen, og/eller eget arbeidsområde. Med hensyn til det siste, er det særlig helse- og skolesektoren som går igjen.

Vi har sett eksempler på kommunalt ansatte leger som har opplevd sanksjoner for offentlig å ha ytret seg kritisk om økonomiske prioriteringer i den lokale helsetjenesten, som legen har ment vil ramme en bestemt pasientgruppe. Slike sanksjoner har – uholdbart – vært forsøkt begrunnet både med at når man som kommunalt ansatt lege ytrer seg om egen arbeidsplass, ytrer man seg på vegne av kommunen, og at det derfor er i strid med arbeidsgivers styringsrett å ytre seg i strid med kommunens syn. Et slikt sirkelargument er selvsagt feilaktig helt fra utgangspunktet.

Tilsvarende eksempler finner vi flere av i skolesektoren. Blant annet en sak om en lærer som sammen med flere kolleger hadde skrevet i lokalavisen om sin skepsis mot et generelt, kommunalt skoleutviklingsprosjekt, og som på grunn av dette opplevde reaksjoner fra kommunen, som mente at det var illojalt. Sivilombudsmannen uttalte i klagesaken at det var innenfor lærerens ytringsfrihet å lufte sin faglig baserte kritikk offentlig, og konkluderte dermed at kommunens reaksjon var uberettiget.[5]

I en annen kommune ble to lærere truet med oppsigelse dersom de spredte en e-post til andre lærere, der man oppfordret kolleger til å stille opp på et møte i kommunen om (kostnadsbesparende) endringer i undervisningen av elever med spesielle undervisningsbehov, for å fortelle hvorfor dette ville skade disse elevenes læringsmuligheter. Da saken ble omtalt i media, ble kommunens trusler så vidt vites ikke fulgt opp.[6]

Også når en kommunalt ansatt har ytret seg kritisk om egen arbeidsgivers mer generelle økonomiske prioriteringer offentlig, har vi sett at kommunen har reagert med arbeidsrettslige sanksjoner. Et kjent eksempel er fra Stjørdal kommune. Der hadde rektor på en kommunal skole skrevet innlegg i avisen, der han stilte seg kritisk til at kommunen ønsket å bruke flere millioner kroner på et nytt kulturhus. Han mente at prosjektet var uforholdsmessig påkostet, og pekte på at mange av pengene var sårt trengt i utdanningssektoren. I advarselen som han fikk, sto det blant annet følgende:

Arbeidsgiver forventer at du i fremtiden er lojal til vedtak som fattes i kommunen og at du omtaler kommunens ledelse med respekt. […] Arbeidsgiver vil understreke at lignende forhold ikke vil bli akseptert flere ganger og vil kunne føre til oppsigelse/avskjed.

Advarselen ble, etter lang tid og omfattende offentlig omtale og kritikk, trukket tilbake. Det var nok klokt. I en pressemelding i den forbindelse skrev rådmannen blant annet følgende:

Hensikten med advarselen var å rette oppmerksomheten mot rolleforståelse, og viktigheten av å være bevisst egen rolle som ledende ansatt i kommunen. Rådmannen understreker at meningen aldri har vært å kneble retten til å ytre seg. I Stjørdal kommune har alle ansatte rett til å si sin mening, og rådmannen oppfordrer til fri meningsytring.[7]

Àpropos rolleforståelse; det er ikke unikt at kommuner formulerer seg på tilsvarende måter som i sitatet fra advarselen ovenfor, både i enkeltsaker og i interne retningslinjer. Det finnes flere eksempler på at ansatte blir fortalt at de i all sin omtale av kommunen, også som privatpersoner og i fritiden, plikter å ”fremsnakke” kommunen. Det er selvfølgelig helt feil. Men når man ser på enkelte kommuners interne retningslinjer for de ansatte, kommer man av og til over noen ganske surrealistiske varianter.

En slik variant er omtalt i en rapport utarbeidet av Norsk Redaktørforening i 2014.[8] I en kommunikasjonsplan i Rælingen kommune, fant man følgende formulering:

Rælingen kommune er en merkevare som bygges gjennom alt virksomheten foretar seg. For å sikre kontinuerlig og helhetlig bygging av merkevaren, er det avgjørende å arbeide for at ansatte har en felles forståelse av merkevarens strategi og innhold, og ikke minst, hva dette betyr for egen hverdag. Dette arbeidet er kulturutvikling. Utvikling og ledelse av merkevaren Rælingen kommune handler om å skape felles forståelse, motivasjon og klare rollemodeller internt i virksomheten. Konseptet til merkevaren Rælingen kommune må være kjent slik at alle ansatte tilstreber å leve i pakt med merkevaren i sin hverdag.

Det lett å forstå at de ansatte kan utvikle problemer med blant annet rolleforståelsen sin (for ikke å si mer dyptgående eksistensielle problemer…), når de skal prøve å leve opp til, enn si forstå, slik formulerte forventninger.

Når det gjelder interne retningslinjer, kommunikasjonsregelverk med videre, som forsøker å regulere ansattes ytringsfrihet, er det et annet område der det ofte svikter. De går ofte for langt i å uttrykke begrensninger i de ansattes ytringsfrihet, som ikke er i samsvar med Grunnloven. Det fremgår blant annet av forannevnte rapport fra Norsk redaktørforening, og det fremgår også av en nylig foretatt undersøkelse fra Sivilombudsmannens side (som jeg kommer tilbake til avslutningsvis i artikkelen).

Det fremgår av Sivilombudsmannens praksis at det i seg selv er i strid med Grunnloven at slike interne retningslinjer inneholder formuleringer som gir uttrykk for for snevre rammer for de ansattes ytringsfrihet.[9]

Et eksempel som har vært påtalt i en upublisert uttalelse fra Sivilombudsmannen, var følgende formulering i Sør-Trøndelag fylkeskommunes retningslinjer for ansattes ytringsfrihet:

Snakker du om jobben din i sosiale medier, så opptrer du som ansatt i Sør-Trøndelag fylkeskommune.

Dette var selvfølgelig uholdbart. Når ansatte opptrer på egne vegne, som privatpersoner, er det nettopp det de gjør – enten det skjer i sosiale medier eller i andre fora, også om de snakker om jobben sin. Fylkeskommunens formulering ville på tilsvarende måte som i det tidligere nevnte eksempelet med den kommunalt ansatte legen, i realiteten innebære et forbud mot å ytre seg om jobben (i sosiale medier), ettersom kommunen har styringsrett over uttalelser på vegne av kommunen.

At mange arbeidsgivere, inkludert kommuner, opplever ansattes bruk av sosiale medier som spesielt skummelt, kan man se spor av i mange interne retningslinjer og i håndtering av enkeltsaker. For noen år siden fikk de ansatte i helsetjenesten i en kommune instruks fra en ledere om at de ikke kunne ha som ”venner” på Facebook folk som enten var pasienter i kommunens helsetjeneste eller pårørende til pasienter. Dersom de hadde det, måtte de slette dem fra vennelisten. Dette betød langt på vei at de ville måtte søke venner utenfor sin egen kommune. Da saken ble slått opp i media, ble den ryddet opp i av øvre ledelse.

Ytringsfriheten er imidlertid teknologinøytral, og kommuner kan derfor ikke operere med særlige regler eller begrensinger for ansattes ytringsfrihet i sosiale medier. Dette er også uttrykkelig slått fast av Sivilombudsmannen i en prinsipputtalelse:

Bruk av sosiale medier gjør det lett for den enkelte å få kringkastet opplysninger og meninger til et større publikum. Kommunikasjonen skjer ofte forholdsvis spontant og uten noen form for redaksjonell kontroll, og informasjonen kan spres hurtig. Det er mulig at det derfor kan oppfattes som en større risiko for at ansatte ytrer seg i strid med lojalitetsplikten ved bruk av sosiale medier enn andre «kanaler». Grensene for ansattes ytringsfrihet er imidlertid de samme uavhengig av om de ytrer seg i en avis, på TV, et debattmøte, eller i sosiale medier. I utgangspunktet vil det ikke ha betydning hvilket medium som benyttes. Det kan derfor ikke oppstilles særskilte grenser for hva ansatte kan ytre seg om på egne vegne i sosiale medier.[11]

Eksemplene på problematisk og dårlig harmonisert håndtering fra kommuners side, av kommuneansattes ytringsfrihet er mange. Eksemplene på kommuneansatte som overskrider ytringsfrihetens grenser til skade for kommuners legitime og saklige interesser er tilsvarende få. Så få at problemet er neglisjerbart sammenlignet med det problemet det utgjør for demokratiet at mange kommunalt ansatte opplever en alt for snever ytringsfrihet. Dette problemet har Sivilombudsmannen også sett.

Sivilombudsmannen tar affære

Den 11. Januar i år publiserte Sivilombudsmannen en uttalelse på bakgrunn av en undersøkelse av eget tiltak av offentlig ansattes ytringsfrihet i såvel statlig som kommunal sektor.

Undersøkelsen ble iverksatt nettopp på bakgrunn av slike funn over tid som jeg har beskrevet noe av ovenfor. Konklusjonen i uttalelsen lyder slik:

Ombudsmannen mener det er behov for konkrete tiltak for å styrke offentlig ansattes ytringsfrihet, og at dette mest hensiktsmessig kan skje gjennom en mer aktiv veiledning fra departementets side. Anbefalte tiltak er å revidere/opprette rundskriv til kommunene om de ansattes ytringsfrihet, samt revidere Etiske retningslinjer for statstjenesten.

Nå er det opp til Regjeringen å følge opp Sivilombudsmannens klare råd. I mellomtiden er det ikke noe som forbyr den enkelte kommune å ta hintet selv, og gjøre noe med problemet. Rammene står i seks avsnitt i Grunnloven § 100 og det finnes rikelig med veiledning i Sivilombudsmannens praksis, med hensyn til forståelsen av disse rammene.

***

Fotnoter:

[1] Ytringsfriheten er også beskyttet etter blant annet Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 10, som gjennom menneskerettsloven gjelder som norsk lov, med forrang for annen alminnelig lov, jf menneskerettsloven § 3. For vårt tema, sammenfaller beskyttelsen med den som gis i Grunnloven. Jeg forholder meg av plasshensyn likevel først og fremst til Grunnloven i den videre fremstilling.

[2] St.meld. nr. 26 (2003–2004) Om endring av Grunnloven § 100 side 110

[3] Se særlig prinsipputtalelser i SOMB-2006-12 og SOMB-2014-91

[4] På dette feltet er det særlig to viktige nyanser som bør nevnes. For det første at ansatte som arbeider helt tett opp mot politisk ledelse og som i ”første linje” skal iverksette de politiske vedtakene, må finne seg i begrenset ytringsfrihet om eventuell uenighet offentlig. For det andre går det for alle ansatte en grense blant annet mot å offentlig angripe sine nærmeste kolleger og/eller på annen måte handle på en måte som kan ødelegge arbeidsmiljøet.

[5] SOMB-2012-1031

[6] Se omtale i Sarpsborg Arbeiderblad 12. mars 2014

[7] Sitert fra gjengivelse i Trønderavisa 5. desember 2012

[8] ”…en opplyst offentlig samtale?” – en rapport om etiske reglementer, kommunikasjonsreglementer og innsynsreglementer i kommunene i Akershus, Akershus fylkeskommune og Oslo kommune, Oslo Redaktørforening oktober 2014. Det nevnes for ordens skyld at jeg deltok i utarbeidelse av rapporten.

[9] Jf blant annet SOMB-2014-91

[11] SOMB-2014-91

SKRIV UT (PRINT)