Offentlig ansattes ytringsfrihet*

*Innlegget er en versjon av en artikkel som opprinnelig ble skrevet for og publisert i tidsskriftet Syn og segn 1-2016 og senere publisert også i Framtida

Store deler av befolkningen er ansatt i våre kommuner. Alle er de samtidig stemmeberettigede – og valgbare – borgere. Må de unnlate å ytre seg kritisk om gjeldende politikk i kommunen, fordi kommunen er deres arbeidsgiver? I flere sektorer representerer de kommuneansatte dessuten hovedvekten av samfunnets fagekspertise på sitt felt, eksempelvis i helsetjenesten og i skolesektoren. Kan de delta fritt i den offentlige debatten, slik at vi andre får del i deres kunnskap, også dersom meningene deres går på tvers av arbeidsgivers, kommunens, rådende politikk?

Mye tyder på at det skjer i mindre grad enn Grunnloven forutsetter, og at det skyldes feilaktige oppfatninger av ytringsfrihetens rammer. Hva er disse rammene, og hvordan praktiseres de i kommune-Norge?

Lex superior

Det er like godt å merke seg følgende tekst med det samme. Den står i Grunnloven § 100:

Ytringsfrihet bør finne sted.

Ingen kan holdes rettslig ansvarlig for å ha meddelt eller mottatt opplysninger, ideer og budskap med mindre det lar seg forsvare holdt opp imot ytringsfrihetens begrunnelse i sannhetssøken, demokrati og individets frie meningsdannelse. Det rettslige ansvar bør være foreskrevet i lov.

Frimodige ytringer om statsstyret og hvilken som helst annen gjenstand er tillatt for enhver. Det kan bare settes klart definerte grenser for denne rett der særlig tungtveiende hensyn gjør det forsvarlig holdt opp imot ytringsfrihetens begrunnelser.

Forhåndssensur og andre forebyggende forholdsregler kan ikke benyttes med mindre det er nødvendig for å beskytte barn og unge mot skadelig påvirkning fra levende bilder. Brevsensur kan ikke settes i verk utenfor anstalter.

Enhver har rett til innsyn i statens og kommunenes dokumenter og til å følge forhandlingene i rettsmøter og folkevalgte organer. Det kan i lov fastsettes begrensninger i denne rett ut fra hensyn til personvern og av andre tungtveiende grunner.

Det påligger statens myndigheter å legge forholdene til rette for en åpen og opplyst offentlig samtale.

Denne bestemmelsen gjelder alle norske borgere – også dem som måtte være ansatt i norske kommuner (og fylkeskommuner og i staten).

Fordi den står i Grunnloven, kan det ikke bestemmes noe i kommuneloven eller annen alminnelig lovgivning, langt mindre i forskrifter, retningslinjer eller andre administrativt vedtatte regelverk eller vedtak, som innskrenker kommunalt ansattes ytringsfrihet i strid med det som foreskrives i § 100.

Til tross for dette, tyder mye på at det selvfølgelige slett ikke er så selvfølgelig i praksis i kommune-Norge. Der preges hverdagen i for stor grad av frimodige tilsidesettelser av Grunnloven, og i for liten grad av tilrettelegging for en åpen og opplyst offentlig samtale.

Lojalitet til arbeidsgiver – kommunen – vektlegges i større grad enn lojalitet til Grunnlovens vern om sannhetssøken, demokrati og individets frie meningsdannelse.

Det er temaet for denne artikkelen.

Ytringsfrihet versus lojalitetsplikt

Hvilke begrensninger kan kommuner legge på kommuneansattes rett til å ytre seg på egne vegne, ved å henvise til lojalitetsplikten i arbeidsforhold? Langt færre enn mange kommuner – og deres ansatte – synes å tro.

Problemstillingen dreier seg altså ikke om kommunens styringsrett som arbeidsgiver til å bestemme hvem som kan ytre hva på vegne av kommunen. Den er en selvfølge i ethvert arbeidsforhold. Det er de ansattes ytringer på egne vegne som er temaet her.

Én åpenbar og i seg selv ukontroversiell begrensning, er lovbestemt taushetsplikt, som i forvaltningsloven § 13 og andre taushetspliktbestemmelser i spesiallovgivningen. Slike begrensninger skal heller ikke diskuteres her.

Det er imidlertid sikker rett at det i ethvert arbeidsforhold også gjelder en ulovfestet , gjensidig lojalitetsplikt mellom arbeidsgiver og arbeidstager. For arbeidstager kan den også innebære begrensninger i hva som kan ytres på egne vegne.

Bryter arbeidstager denne lojalitetsplikten gjennom en eller flere ytringer, vil det gi kommunen som arbeidsgiver adgang til arbeidsrettslige sanksjoner, fra advarsler til i verste fall avskjed. Om kommunen derimot benytter slike sanksjoner mot arbeidstagers lovlige ytringer, innebærer det – rent bortsett fra at sanksjonen er ugyldig – en krenkelse av arbeidstagers ytringsfrihet, og av Grunnloven.

Fordi ytringsfriheten er en grunnlovfestet menneskerett, mens lojalitetsplikten ”bare” er en ulovfestet regel som skal beskytte arbeidsgivers interesser (som hverken har grunnlovsvern eller er en menneskerett), er det aldri arbeidstager som må begrunne bruken av sin ytringsfrihet. Det er arbeidsgiver som eventuelt må begrunne hvorfor ytringsfriheten må begrenses i hvert konkrete tilfelle, i samsvar med kriteriene oppstilt i Grunnloven § 100.[1]

Nærmere om lojalitetsplikten og dens begrensninger

Det skal generelt sett mye til før lojalitetsplikten kan utgjøre en lovlig begrensning i ytringsfriheten. Justisdepartementet uttalte i forarbeidene til Grunnloven § 100, at det som utgangspunkt bare bør være ytringer som påviselig skader eller påviselig kan skade arbeidsgiverens interesser på en unødvendig måte som må anses som illojale.[2]

Vi har lite nyere rettspraksis om det nærmere innholdet i lojalitetsplikten, men Sivilombudsmannen behandler jevnlig klagesaker om offentlig ansattes ytringsfrihet.

Av Sivilombudsmannens praksis kan vi utlede følgende nærmere presiseringer:[3]

  • Det er som hovedregel ikke adgang til reaksjoner fra arbeidsgiver med mindre ytringene innebærer åpenbar risiko for skade på arbeidsgivers legitime og saklige interesser. Det er som nevnt, arbeidsgiver som må påvise at den aktuelle ytring innebærer slik risiko.
  • Ytringer som ikke er undergitt taushetsplikt og som hovedsakelig er uttrykk for ansattes egne oppfatninger, vil normalt være beskyttet av ytringsfrihet.
  • Det gjelder også ytringer som arbeidsgiver oppfatter som uønskede, uheldige eller ubehagelige.
  • Offentlig ansatte har videre vidt spillerom (i form og innhold) for å ytre seg offentlig om sin mening – også om eget arbeidsområde og egen arbeidsplass.

Grunnen til denne vide ytringsfriheten – også for ytringer om egen arbeidsplass og eget arbeidsområde – kan enklest forklares med henvisning til ytringsfrihetens begrunnelser, jf Grunnloven § 100: Sannhetssøken, demokrati og individets frie meningsdannelse. Og vi kan føye til samme bestemmelses krav til statens myndigheter om å legge til rette for en åpen og opplyst offentlig samtale.

Offentlig ansatte, herunder kommuneansatte, har hva man kan kalle en dobbel lojalitetsplikt; den alminnelige lojalitetsplikten overfor arbeidsgiver og lojalitetsplikt overfor demokratiet og borgerne i hvis tjeneste de til syvende og sist er ansatt i.

Den offentlige forvaltningen eksisterer ikke for sin egen skyld, den eksisterer for å forvalte de felleskapsinteresser som befolkningen gjennom demokratiske valg har gitt dem tillit til å forvalte. Forvaltningen, også i kommunene, har en folkevalgt, politisk ledelse. Og selv om de administrativt ansatte selvsagt lojalt må følge opp den politiske vedtatte ordningen for sine forvaltningsområder i sitt daglige arbeid, betyr ikke det at de som privatpersoner ikke kan mene noe om den gjeldende politikken i kommunen.

Man fratas ikke sin demokratiske rett til å mene noe om kommunale tjenester bare fordi man tilfeldigvis har kommunen som arbeidsgiver. Det ville i så fall frata store deler av befolkningen i mange kommuner rett til å delta i offentlig debatt om kommunepolitikken. En annen måte å si det på, er at alle myndige borgere jo er valgbare; de kan bli valgt inn i kommunestyrer og andre folkevalgte organ. Da har man både rett og plikt til å ta stilling til politiske spørsmål.

Som fagperson på sitt felt, fratas man heller ikke adgangen til å ytre seg med sin faglige innsikt om hvordan forvaltningen av den sektor man selv arbeider i fungerer – selv om det skulle innebære kritikk av de valg som arbeidsgiver, kommunen ved politisk ledelse, har gjort.

Det siste er særlig viktig – og samtidig det som kommuner som arbeidsgivere synes å oppfatte som mest problematisk i praksis (noe jeg kommer tilbake til nedenfor). Hvis man skal kunne ha en åpen og opplyst offentlig samtale om for eksempel skolesektoren eller helsetjenester, slik at borgerne skal kunne søke sannheten om hvordan de best forvaltes, for å ha en informert meningsdannelse som grunnlag for å gjøre sine demokratiske valg, kan man ikke gjøre seg avhengig av den informasjon og de vurderinger som den til enhver tid sittede politiske ledelse ønsker å dele. Den er jo på valg, og har således en egeninteresse i å tegne et så positivt bilde som mulig av gjeldende politikk. Demokratiet er derfor avhengig av at fagmiljøene i videst mulig utstrekning deltar i det offentlige ordskiftet, med sin faglige innsikt – ikke minst når den kan fortelle at ting ikke fungerer eller kan gjøres bedre.

En skolelærer må for eksempel kunne ytre seg offentlig om eventuelle negative konsekvenser for undervisningssituasjonen av politiske prioriteringer gjort av kommunen, uten at det skal anses som illojalt overfor kommunen som arbeidsgiver. En lege i kommunal helsetjeneste må likeledes kunne ytre seg offentlig som fagperson, om konsekvenser for pasientsikkerheten av de politiske prioriteringene som kommunens politiske ledelse har gjort i innretningen av helsetjenesten. [4]

Hvor svikter det?

En gjennomgang av Sivilombudsmannens praksis, diverse undersøkelser gjort av blant andre pressens organisasjoner og saker som løpende dekkes av media, viser at kommuner (og fylkeskommuner) som arbeidsgivere svikter på flere felt, når det gjelder respekt for de ansattes ytringsfrihet.

For det første er det mange eksempler på at det reageres nettopp mot ytringer i den kategorien som ble omtalt avslutningsvis i foregående punkt: Ansatte som ytrer seg kritisk om egen arbeidsplass, kommunen, og/eller eget arbeidsområde. Med hensyn til det siste, er det særlig helse- og skolesektoren som går igjen.

Vi har sett eksempler på kommunalt ansatte leger som har opplevd sanksjoner for offentlig å ha ytret seg kritisk om økonomiske prioriteringer i den lokale helsetjenesten, som legen har ment vil ramme en bestemt pasientgruppe. Slike sanksjoner har – uholdbart – vært forsøkt begrunnet både med at når man som kommunalt ansatt lege ytrer seg om egen arbeidsplass, ytrer man seg på vegne av kommunen, og at det derfor er i strid med arbeidsgivers styringsrett å ytre seg i strid med kommunens syn. Et slikt sirkelargument er selvsagt feilaktig helt fra utgangspunktet.

Tilsvarende eksempler finner vi flere av i skolesektoren. Blant annet en sak om en lærer som sammen med flere kolleger hadde skrevet i lokalavisen om sin skepsis mot et generelt, kommunalt skoleutviklingsprosjekt, og som på grunn av dette opplevde reaksjoner fra kommunen, som mente at det var illojalt. Sivilombudsmannen uttalte i klagesaken at det var innenfor lærerens ytringsfrihet å lufte sin faglig baserte kritikk offentlig, og konkluderte dermed at kommunens reaksjon var uberettiget.[5]

I en annen kommune ble to lærere truet med oppsigelse dersom de spredte en e-post til andre lærere, der man oppfordret kolleger til å stille opp på et møte i kommunen om (kostnadsbesparende) endringer i undervisningen av elever med spesielle undervisningsbehov, for å fortelle hvorfor dette ville skade disse elevenes læringsmuligheter. Da saken ble omtalt i media, ble kommunens trusler så vidt vites ikke fulgt opp.[6]

Også når en kommunalt ansatt har ytret seg kritisk om egen arbeidsgivers mer generelle økonomiske prioriteringer offentlig, har vi sett at kommunen har reagert med arbeidsrettslige sanksjoner. Et kjent eksempel er fra Stjørdal kommune. Der hadde rektor på en kommunal skole skrevet innlegg i avisen, der han stilte seg kritisk til at kommunen ønsket å bruke flere millioner kroner på et nytt kulturhus. Han mente at prosjektet var uforholdsmessig påkostet, og pekte på at mange av pengene var sårt trengt i utdanningssektoren. I advarselen som han fikk, sto det blant annet følgende:

Arbeidsgiver forventer at du i fremtiden er lojal til vedtak som fattes i kommunen og at du omtaler kommunens ledelse med respekt. […] Arbeidsgiver vil understreke at lignende forhold ikke vil bli akseptert flere ganger og vil kunne føre til oppsigelse/avskjed.

Advarselen ble, etter lang tid og omfattende offentlig omtale og kritikk, trukket tilbake. Det var nok klokt. I en pressemelding i den forbindelse skrev rådmannen blant annet følgende:

Hensikten med advarselen var å rette oppmerksomheten mot rolleforståelse, og viktigheten av å være bevisst egen rolle som ledende ansatt i kommunen. Rådmannen understreker at meningen aldri har vært å kneble retten til å ytre seg. I Stjørdal kommune har alle ansatte rett til å si sin mening, og rådmannen oppfordrer til fri meningsytring.[7]

Àpropos rolleforståelse; det er ikke unikt at kommuner formulerer seg på tilsvarende måter som i sitatet fra advarselen ovenfor, både i enkeltsaker og i interne retningslinjer. Det finnes flere eksempler på at ansatte blir fortalt at de i all sin omtale av kommunen, også som privatpersoner og i fritiden, plikter å ”fremsnakke” kommunen. Det er selvfølgelig helt feil. Men når man ser på enkelte kommuners interne retningslinjer for de ansatte, kommer man av og til over noen ganske surrealistiske varianter.

En slik variant er omtalt i en rapport utarbeidet av Norsk Redaktørforening i 2014.[8] I en kommunikasjonsplan i Rælingen kommune, fant man følgende formulering:

Rælingen kommune er en merkevare som bygges gjennom alt virksomheten foretar seg. For å sikre kontinuerlig og helhetlig bygging av merkevaren, er det avgjørende å arbeide for at ansatte har en felles forståelse av merkevarens strategi og innhold, og ikke minst, hva dette betyr for egen hverdag. Dette arbeidet er kulturutvikling. Utvikling og ledelse av merkevaren Rælingen kommune handler om å skape felles forståelse, motivasjon og klare rollemodeller internt i virksomheten. Konseptet til merkevaren Rælingen kommune må være kjent slik at alle ansatte tilstreber å leve i pakt med merkevaren i sin hverdag.

Det lett å forstå at de ansatte kan utvikle problemer med blant annet rolleforståelsen sin (for ikke å si mer dyptgående eksistensielle problemer…), når de skal prøve å leve opp til, enn si forstå, slik formulerte forventninger.

Når det gjelder interne retningslinjer, kommunikasjonsregelverk med videre, som forsøker å regulere ansattes ytringsfrihet, er det et annet område der det ofte svikter. De går ofte for langt i å uttrykke begrensninger i de ansattes ytringsfrihet, som ikke er i samsvar med Grunnloven. Det fremgår blant annet av forannevnte rapport fra Norsk redaktørforening, og det fremgår også av en nylig foretatt undersøkelse fra Sivilombudsmannens side (som jeg kommer tilbake til avslutningsvis i artikkelen).

Det fremgår av Sivilombudsmannens praksis at det i seg selv er i strid med Grunnloven at slike interne retningslinjer inneholder formuleringer som gir uttrykk for for snevre rammer for de ansattes ytringsfrihet.[9]

Et eksempel som har vært påtalt i en upublisert uttalelse fra Sivilombudsmannen, var følgende formulering i Sør-Trøndelag fylkeskommunes retningslinjer for ansattes ytringsfrihet:

Snakker du om jobben din i sosiale medier, så opptrer du som ansatt i Sør-Trøndelag fylkeskommune.

Dette var selvfølgelig uholdbart. Når ansatte opptrer på egne vegne, som privatpersoner, er det nettopp det de gjør – enten det skjer i sosiale medier eller i andre fora, også om de snakker om jobben sin. Fylkeskommunens formulering ville på tilsvarende måte som i det tidligere nevnte eksempelet med den kommunalt ansatte legen, i realiteten innebære et forbud mot å ytre seg om jobben (i sosiale medier), ettersom kommunen har styringsrett over uttalelser på vegne av kommunen.

At mange arbeidsgivere, inkludert kommuner, opplever ansattes bruk av sosiale medier som spesielt skummelt, kan man se spor av i mange interne retningslinjer og i håndtering av enkeltsaker. For noen år siden fikk de ansatte i helsetjenesten i en kommune instruks fra en ledere om at de ikke kunne ha som ”venner” på Facebook folk som enten var pasienter i kommunens helsetjeneste eller pårørende til pasienter. Dersom de hadde det, måtte de slette dem fra vennelisten. Dette betød langt på vei at de ville måtte søke venner utenfor sin egen kommune. Da saken ble slått opp i media, ble den ryddet opp i av øvre ledelse.

Ytringsfriheten er imidlertid teknologinøytral, og kommuner kan derfor ikke operere med særlige regler eller begrensinger for ansattes ytringsfrihet i sosiale medier. Dette er også uttrykkelig slått fast av Sivilombudsmannen i en prinsipputtalelse:

Bruk av sosiale medier gjør det lett for den enkelte å få kringkastet opplysninger og meninger til et større publikum. Kommunikasjonen skjer ofte forholdsvis spontant og uten noen form for redaksjonell kontroll, og informasjonen kan spres hurtig. Det er mulig at det derfor kan oppfattes som en større risiko for at ansatte ytrer seg i strid med lojalitetsplikten ved bruk av sosiale medier enn andre «kanaler». Grensene for ansattes ytringsfrihet er imidlertid de samme uavhengig av om de ytrer seg i en avis, på TV, et debattmøte, eller i sosiale medier. I utgangspunktet vil det ikke ha betydning hvilket medium som benyttes. Det kan derfor ikke oppstilles særskilte grenser for hva ansatte kan ytre seg om på egne vegne i sosiale medier.[11]

Eksemplene på problematisk og dårlig harmonisert håndtering fra kommuners side, av kommuneansattes ytringsfrihet er mange. Eksemplene på kommuneansatte som overskrider ytringsfrihetens grenser til skade for kommuners legitime og saklige interesser er tilsvarende få. Så få at problemet er neglisjerbart sammenlignet med det problemet det utgjør for demokratiet at mange kommunalt ansatte opplever en alt for snever ytringsfrihet. Dette problemet har Sivilombudsmannen også sett.

Sivilombudsmannen tar affære

Den 11. Januar i år publiserte Sivilombudsmannen en uttalelse på bakgrunn av en undersøkelse av eget tiltak av offentlig ansattes ytringsfrihet i såvel statlig som kommunal sektor.

Undersøkelsen ble iverksatt nettopp på bakgrunn av slike funn over tid som jeg har beskrevet noe av ovenfor. Konklusjonen i uttalelsen lyder slik:

Ombudsmannen mener det er behov for konkrete tiltak for å styrke offentlig ansattes ytringsfrihet, og at dette mest hensiktsmessig kan skje gjennom en mer aktiv veiledning fra departementets side. Anbefalte tiltak er å revidere/opprette rundskriv til kommunene om de ansattes ytringsfrihet, samt revidere Etiske retningslinjer for statstjenesten.

Nå er det opp til Regjeringen å følge opp Sivilombudsmannens klare råd. I mellomtiden er det ikke noe som forbyr den enkelte kommune å ta hintet selv, og gjøre noe med problemet. Rammene står i seks avsnitt i Grunnloven § 100 og det finnes rikelig med veiledning i Sivilombudsmannens praksis, med hensyn til forståelsen av disse rammene.

***

Fotnoter:

[1] Ytringsfriheten er også beskyttet etter blant annet Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 10, som gjennom menneskerettsloven gjelder som norsk lov, med forrang for annen alminnelig lov, jf menneskerettsloven § 3. For vårt tema, sammenfaller beskyttelsen med den som gis i Grunnloven. Jeg forholder meg av plasshensyn likevel først og fremst til Grunnloven i den videre fremstilling.

[2] St.meld. nr. 26 (2003–2004) Om endring av Grunnloven § 100 side 110

[3] Se særlig prinsipputtalelser i SOMB-2006-12 og SOMB-2014-91

[4] På dette feltet er det særlig to viktige nyanser som bør nevnes. For det første at ansatte som arbeider helt tett opp mot politisk ledelse og som i ”første linje” skal iverksette de politiske vedtakene, må finne seg i begrenset ytringsfrihet om eventuell uenighet offentlig. For det andre går det for alle ansatte en grense blant annet mot å offentlig angripe sine nærmeste kolleger og/eller på annen måte handle på en måte som kan ødelegge arbeidsmiljøet.

[5] SOMB-2012-1031

[6] Se omtale i Sarpsborg Arbeiderblad 12. mars 2014

[7] Sitert fra gjengivelse i Trønderavisa 5. desember 2012

[8] ”…en opplyst offentlig samtale?” – en rapport om etiske reglementer, kommunikasjonsreglementer og innsynsreglementer i kommunene i Akershus, Akershus fylkeskommune og Oslo kommune, Oslo Redaktørforening oktober 2014. Det nevnes for ordens skyld at jeg deltok i utarbeidelse av rapporten.

[9] Jf blant annet SOMB-2014-91

[11] SOMB-2014-91

SKRIV UT (PRINT)

Leave a comment

1 Comment

  1. Takk for veldig viktig artikkel. Men hvordan skal vi hindre at de som ytrer seg ikke blir “tatt” av sine ledere, beskyldt for å være illojale, lukket inn i en personalsak og sendt ut i en hemmelig slutt avtale? Det skjer i stor utstrekning og sender tydelige signaler til kolleger at man må holde munn. Slik skremmes folk til ikke å bruke sin rett til å si fra. Slik hindrer arbeidsgiverne varslerne den beskyttelse de har i loven.

Leave a Reply