Den seiglivede folkefienden*

*En versjon av dette essayet ble først trykket i tidsskriftet Norsklæreren nr 3/16, et temanummer om “folkefiender”, utgitt i samarbeid med stiftelsen Fritt Ord.

Da og nå

Da Henrik Ibsen skrev og utga stykket En folkefiende var det norske demokratiet ennå ungt, og langt fra så utviklet som det er blitt i dag. Riktignok hadde man også den gang en grunnlovfestet ytringsfrihet i Norge, men den ble på langt nær håndhevet slik den gjøres av domstolene i dag. Heller ikke hadde borgerne noen lovfestet innsynsrett i stats- og kommuneforvaltningens dokumenter, og den rettslige beskyttelse som varslere i alle fall formelt nyter i dag, eksisterte ikke den gang.

I dag ville en med Dr Stockmans stilling ikke bare ha hatt rett, men plikt også til å varsle offentligheten om den helsefarlige forurensningen som han oppdaget. Nå var det for så vidt ikke først og fremst det rettslige som Ibsens fortelling hadde fokus. Ibsens fokus var rettet mot reaksjonene fra byens både offentlige og private maktstrukturer, inkludert flertallet i befolkningen, det som Ibsen gjennom Stockmann kalte ”den kompakte majoritet”, som vendte seg mot ham. ”Flertallstyranniets” makt var sterkere en minoritetens, Stockmanns, rett, enten man ser på ”rett” i denne sammenheng som juridisk eller faktisk.

De kreftene som Ibsen beskrev og de mekanismene som virket mot Dr Stockmann og mot ”sannheten”, er selvsagt ikke ukjente fenomener i dag. Dette er nettopp de krefter og mekanismer som liberale friheter som ytrings- og informasjonsfrihet, er ment å utgjøre bolverk mot. Mens Dr Stockmann tok til orde for å løse problemet med demokratiets potensielle flertallstyranni ved å erstatte demokratiet med en form for opplyst enevelde, har Norge og den vestlige verden forsøkt å løse det innenfor demokratiets rammer.

Mye har også utviklet seg positivt siden 1880-årene på dette feltet, særlig med hensyn til rettslige. Vi har fått forsterket rettslig vern av ytrings- og informasjonsfriheten, både i Grunnloven og internasjonale konvensjoner, og gjennom alminnelig lovfesting av offentlighet i forvaltningen, vern av varslere med mer, som er utslag av det samme grunnlovs- og konvensjonsvernet.

Det er neppe kontroversielt å påstå at det har utviklet seg til det bedre også i praksis, men for den som observerer hva som foregår i det store og det små i livet rundt oss, er vi langt fra kvitt de problemene som Ibsen beskrev. Det er derfor all grunn til å reflektere over dette fortsatt. I det videre vil jeg forsøke å yte et lite bidrag til slik refleksjon.

Kinesiske speilbilder

Det er universelt anerkjent at anvendelse av ytringsfriheten fører med seg spesielle plikter og ansvar når det gjelder å respektere andres rettigheter og omdømme, og når det gjelder å verne om nasjonal sikkerhet eller alminnelig ro og orden. De fleste land, deriblant Kina og vestlige land, bruker strafferettslige tiltak mot enkeltindivider ved oppviglerske ytringer eller handlinger som truer den nasjonale sikkerheten og den sosiale orden.

Disse ordene sto i et debattinnlegg i Dagbladet 10. November 2010, skrevet av Kinas daværende ambassadør til Norge, Tang Guoquiang. De kunne ha vært uttalt av hvilken som helst representant  for regjeringer også i vår egen del av verden, uten at det ville ha blitt oppfattet som kontroversielt.

Problemet var at Kinas ambassadør brukte dette som utgangspunkt for å forsvare at kinesiske myndigheter hadde dømt den kinesiske menneskerettighetsaktivisten Liu Xiaobo til elleve års fengsel for ”oppfordring til undergraving av statens makt”. Foranledningen for ambassadørens innlegg var at Xiaobo nettopp hadde blitt tildelt Nobels Fredspris for 2010. Prisen ble i Den Norske Nobelkomités pressemelding begrunnet i ”hans lange og ikke-voldelige kamp for sentrale menneskerettigheter i Kina”.

Fordi han satt fengslet i Kina, kunne han ikke komme til Norge for å motta prisen. Kineserne betraktet ham jo som en kriminell, en folkefiende som gjennom sine ytringer og handlinger oppfordret til omveltning av kinas grunnlovbeskyttede stats- og samfunnsform. En trussel mot Kinas nasjonale sikkerhet.

Den enes helt var altså den annens folkefiende.

Jeg synes at det er interessant at Kinas ambassadør brukte de samme utgangspunktene om ytringsfriheten og dens begrensninger som vi kjenner igjen fra våre vestlige demokratier, til å begrunne hvorfor det var legitimt å behandle Xiaibo som en kriminell.

Den nærmere argumentasjonen for å forsvare behandlingen av Xiaobo, baserte seg riktignok på en pervertert forståelse og anvendelse av disse prinsippene. Det er imidlertid ikke mitt anliggende her. Det vil i vår del av verden være å slå inn åpne dører.

Det jeg ønsker å dvele litt ved, er om hans retoriske grep, der han gir inntrykk av at Kina henter inspirasjon fra de samme prinsipper som vi i våre vestlige demokratier bekjenner oss til, og håndhever dem akkurat som vi gjør overfor våre folkefiender, kan gi anledning til selvrefleksjon.

Finnes det svakheter ved våre egne samfunns forvaltning av de samme prinsippene, som i alle fall retorisk og i verste fall mer substansielt kan brukes til å legitimere grove krenkelser av de samme rettighetene i Kina og andre ikke-demokratiske stater?

Den kompakte majoritets torturerende stillhet

Vi kan for eksempel trekke frem de nå erkjente, systematiske brudd på torturforbudet som ble begått av amerikanske myndigheter tidligere på 2000-tallet i avhør av flere mistenkte terrorister. Dette var folkerettslig straffbare handlinger som kun ble kjent for offentligheten fordi noen offentlig ansatte brøt formelle taushetspliktregler, og varslet allmennheten om forholdene. Myndighetene hadde legitimert torturen som nødvendig for å bekjempe terror, og informasjon om dette ble ansett som noe som måtte hemmeligholdes av hensyn til nasjonal sikkerhet.

De ansvarlige for torturen, er aldri blitt rettsforfulgt eller på annen måte blitt stilt til ansvar. Derimot ble de som varslet om dette, hardt forfulgt av de samme myndighetene – i en av verdens eldste og største demokratiske stater. Vår egne politiske myndigheter i Norge, som også i den konteksten der torturen ble begått – kampen mot terror – har deltatt som USAs nære allierte, har forholdt seg pinlig tause i den anledning. Sagt med andre ord; Den kompakte majoritet ser ut til å leve godt med urettferdigheten.

Dette er et dramatisk, men dessverre ikke unikt eksempel på at også våre presumtivt liberale demokratier, klarer å skape folkefiender av dem som burde anses som særlig beskyttelsesverdige helter av folket – og som i historiens lys helt sikkert vil betraktes slik (dog litt avhengig av hvem som skriver historien…).

Det er selvsagt og først og fremst mye som skiller våre samfunn fra slike som det kinesiske og andre ikke-demokratiske samfunn. Likevel ser vi også i våre samfunn den samme tendensen til å definere og behandle dem som utfordrer etablerte maktstrukturer og vil avsløre korrupsjon og annen svikt i disse, som folkefiender. Det skjer dessuten som regel uten at det store flertall reagerer, og i mange tilfeller med det samme flertallets aktive støtte.

Ytringsfrihet, men…

Argumentasjonen vil som regel søke forankring i anerkjente prinsipper om ytringsfrihet, men da med særlig vekt på dennes begrensinger, slik argumentasjonen til Kinas ambassadør gjorde. Ytringsfriheten er jo rett nok relativ. Den kan måtte tåle visse begrensinger.

Ser vi for eksempel på Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK), er ytringsfriheten beskyttet i artikkel 10. Der står det også at ytringsfriheten medfører ansvar og plikter, og at den derfor kan begrenses når det er ”nødvendig i et demokratisk samfunn av hensyn til den nasjonale sikkerhet, territoriale integritet eller offentlige trygghet, for å forebygge uorden eller kriminalitet, for å beskytte helse eller moral, for å verne andres omdømme eller rettigheter, for å forebygge at fortrolige opplysninger blir røpet, eller for å bevare domstolenes autoritet og upartiskhet.” [Mine uthevelser]

Her er det nok av retoriske stikkord å ta av for dem som vil kneble maktkritikk, men ønsker å begrunne det med tilsynelatende akseptabel retorikk – slik vi har sett i eksemplene som er omtalt  ovenfor. Derfor er det essensielt at den siterte oppramsingen av hensyn som kan begrunne inngrep i ytringsfriheten, innledes med den viktige kvalifiseringen ”som er nødvendige i et demokratisk samfunn”. Dette vilkåret og dets implikasjoner overses ofte i de sammenhengene vi har for øye.

Begrensinger i ytringsfriheten av hensyn til for eksempel nasjonal sikkerhet eller for å forebygge at fortrolige opplysninger blir røpet, aksepteres rettslig sett bare når de er nødvendige i et demokratisk samfunn. Ettersom ytringsfriheten er en av grunnpilarene i et demokratisk samfunn, innebærer dette vilkåret at det skal mye til før inngrep i friheten er lovlige. I Norges Grunnlov § 100 er det tilsvarende kriterium for lovlige inngrep i ytringsfriheten, formulert slik at de må kunne forsvares når de holdes opp mot ytringsfrihetens begrunnelse i ”sannhetssøken, demokrati og individets frie meningsdannelse”.

Når regjeringers politiske sikkerhet blir ”nasjonal sikkerhet”

Derfor vil en stat som er underlagt for eksempel EMK, normalt ikke kunne høres med at en som varsler om statens egne straffbare handlinger, må straffes for brudd på taushetsplikt og/eller utlevering av graderte opplysninger. Det er ikke ”nødvendig i et demokratisk samfunn” å begrense ytringsfriheten av hensyn til nasjonal sikkerhet og beskyttelse av fortrolig informasjon i slike tilfeller. Det er snarere nødvendig i et demokratisk samfunn at det varsles om slikt.

Det som røpes i et slikt tilfelle er hemmeligheter om statens egne forbrytelser, og hemmeligholdet beskytter i realiteten ikke nasjonal sikkerhet. Det beskytter bare myndighetenes politiske sikkerhet – det verner dem bare mot å stå politisk, og eventuelt rettslig, til ansvar for sin maktutøvelse. Ingen av disse hensynene kan begrunne inngrep i ytringsfriheten i et demokrati.

Samfunnet bør derfor være på vakt overfor myndighetenes bruk av begreper som ”gradert informasjon” og ”nasjonal sikkerhet” som begrunnelser for enten å unngå å besvare kritiske spørsmål om sin egen virksomhet eller å begrunne forfølgelse av personer som varsler eller forsøker å varsle offentligheten om informasjon som setter myndighetene selv i et dårlig lys.

Det er ikke uten grunn at mindre demokratiske regimer ofte forsøker å tegne bilder av, eller endog skaper, situasjoner og fiender som kan karakteriseres som ”trusler mot nasjonal sikkerhet”, for i neste omgang erklære unntakstilstand som igjen kan begrunne unntakslovgivning der blant annet friheter som ytringsfriheten underlegges ekstraordinære begrensninger.

Deler av den voldsomt utvidede overvåkningslovgivningen vi har fått i vår del av verden i løpet av de seneste årene, som hovedsakelig har vært begrunnet i bekjempelse av terror, har nettopp karakter av slik unntakslovgivning. Den er vedtatt – av et demokratisk flertall – til tross for at våre samfunn befinner seg langt fra det som juridisk sett kan defineres unntakstilstand. Derfor har også domstoler  i flere saker der slik lovgivning har vært til prøving, erklært deler av den som ugyldig, som stridende mot ytrings- og kommunikasjonsfriheten – blant annet fordi overdreven overvåkning truer pressens kildevern, som igjen er tett forbundet med varslervernet.

I slike tilfeller fungerer for så vidt det rettslige vernet av ytringsfriheten som det bolverk mot flertallstyranniet, som det er ment å gjøre. Det skjer imidlertid kun om og først når uavhengige domstoler får til behandling enkeltsaker der vedkommende lovgivning aktualiseres og de må ta stilling til dens forenlighet med nasjonale grunnlover eller EMK.

Det politiske flertallet demonstrerer derimot i disse tilfellene at det alt for villig aksepterer slik undergraving av de demokratiske friheter som gjelder for alle, men som i praksis er nettopp mindretallets vern mot det samme flertallets tyranni.

Den kompakte majoritets korridorer

Det er imidlertid mange angrep på ytringsfriheten som får skje i praksis uten at domstolene involveres, og dermed uten at domstolene kan korrigere forholdene. Dette er skjebnen til blant annet offentlig ansattes ytringsfrihet.

Det gjelder ikke bare med tanke på de mer klassiske varslertilfellene, der en offentlig ansatt ønsker å varsle offentligheten om alvorlige og eventuelt straffbare forhold internt i forvaltningen. Det gjelder i like stor grad offentlig ansattes adgang til på egne vegne å kunne delta med sin fagkompetanse i samfunnsdebatten, også når det kan innebære kritikk av eller uenighet med hvordan det offentlige forvalter sine oppgaver i den sektor der vedkommende er ansatt. Her møtes offentlig ansatte ofte med at de må holde kjeft, under henvisning til ”lojalitetsplikten”.

Det er rett nok slik at det eksisterer en lojalitetsplikt som blant annet innebærer at arbeidsgiver kan reagere med sanksjoner overfor ytringer fra arbeidstager som medfører åpenbar risiko for skade på arbeidsgivers saklige og legitime interesser. Når det gjelder offentlig ansatte, har imidlertid Sivilombudsmannen gjennom flere prinsipputtalelser gitt uttrykk for at det skal svært mye til før lojalitetsplikten kan legitimere reaksjoner mot arbeidstager.

Ifølge Sivilombudsmannen, vil ytringer som ikke er undergitt taushetsplikt og som hovedsakelig er uttrykk for ansattes egne oppfatninger, normalt være beskyttet av ytringsfrihet. Det gjelder også ytringer som arbeidsgiver oppfatter som uønskede, uheldige eller ubehagelige. Offentlig ansatte har videre vidt spillerom (i form og innhold) for å ytre seg offentlig om sin mening – også om eget arbeidsområde og egen arbeidsplass.

Denne vide ytringsfriheten – også for ytringer om egen arbeidsplass og eget arbeidsområde – er selvsagt forankret i ytringsfrihetens tidligere nevnte begrunnelser: Sannhetssøken, demokrati og individets frie meningsdannelse. Grunnloven stiller dessuten uttrykkelig krav til statens myndigheter om å legge til rette for en åpen og opplyst offentlig samtale.

Dobbel lojalitet

Offentlig ansatte har hva man kan kalle en dobbel lojalitetsplikt; den alminnelige lojalitetsplikten overfor arbeidsgiver og lojalitetsplikt overfor demokratiet og borgerne i hvis tjeneste de til syvende og sist er ansatt i. Det er ikke snakk om konkurrerende lojalitetsplikter, selv om det nok kan oppleves slik i praksis.

Den offentlige forvaltningen eksisterer nemlig ikke for sin egen skyld, den eksisterer for å forvalte de felleskapsinteresser som befolkningen gjennom demokratiske valg har gitt dem tillit til å forvalte.  Forvaltningen har en folkevalgt, politisk ledelse. Selv om de administrativt ansatte selvsagt lojalt må følge opp den politiske vedtatte ordningen for sine forvaltningsområder i sitt daglige arbeid, betyr ikke det at de som privatpersoner ikke kan mene noe om den gjeldende politikken i kommunen. Man fratas ikke sin demokratiske rett til å mene noe om offentlige tjenester bare fordi man tilfeldigvis har det offentlige som arbeidsgiver. Det ville i så fall frata store deler av befolkningen i mange kommuner  rett til å delta i offentlig debatt om kommunepolitikken.  Som fagperson på sitt felt, fratas man heller ikke adgangen til å ytre seg med sin faglige innsikt om hvordan forvaltningen av den sektor man selv arbeider i fungerer – selv om det skulle innebære kritikk av de valg som arbeidsgiver ved politisk ledelse har gjort.

Det siste er særlig viktig. Hvis man skal kunne ha en åpen og opplyst offentlig samtale om for eksempel skolesektoren eller helsetjenester, slik at borgerne skal kunne søke sannheten om hvordan de best forvaltes, for å ha en informert meningsdannelse som grunnlag for å gjøre sine demokratiske valg, kan man ikke gjøre seg avhengig av den informasjon og de vurderinger som den til enhver tid sittede politiske ledelse ønsker å dele.  Den er jo på valg, og har således en egeninteresse i å tegne et så positivt bilde som mulig av gjeldende politikk, sitt eget arbeid. Demokratiet er derfor avhengig av at personer fra fagmiljøene i embetsverket i videst mulig utstrekning kan delta i det offentlige ordskiftet, med sin faglige innsikt – ikke minst når det bidrar til informasjon om at ting ikke fungerer eller kan gjøres bedre.

En skolelærer må for eksempel kunne ytre seg offentlig om eventuelle negative konsekvenser for undervisningssituasjonen av politiske prioriteringer gjort av kommunen, uten at det skal anses som illojalt overfor kommunen som arbeidsgiver. En lege i kommunal helsetjeneste må likeledes kunne ytre seg offentlig som fagperson, om negative konsekvenser for pasientbehandlingen av de politiske prioriteringene som kommunens politiske ledelse har gjort i innretning av helsetjenesten.

Selvsensur

Det som er sagt ovenfor burde være selvsagt, men flere nyere undersøkelser viser at det ikke fungerer slik i praksis (se blant annet Sivilombudsmannens uttalelse i fjor i sak SOMB-2015-940).

I store deler av både kommunal og statlig sektor, vegrer de ansatte seg for å bruke ytringsfriheten til å delta i kritisk debatt om eget arbeidsområde.

Dels skyldes det frykt for reaksjoner fra arbeidsgiver og/eller kolleger, og da ikke nødvendigvis i form av formelle sanksjoner, men vel så mye i form av uformelle sanksjoner, som utfrysning med mer. Vi har dessverre flere eksempler blant de få som har utfordret systemet, på at de har endt med store personlige tap, til tross for at de rettslig og formelt sett ”vant” til slutt. Det er selvsagt ikke befordrende for nestemanns motivasjon til å gjøre tilsvarende.

Dels skyldes vegringen at de tror at lojalitetsplikten faktisk legger større begrensninger på deres ytringsfrihet enn den rettslig sett gjør. Årsaken til det siste er ofte at arbeidsgiver selv, muntlig eller gjennom skrevne retningslinjer, bringer dem i denne villfarelsen.

Begge årsaker og resultatet er svært uheldig, fordi det er et problem som domstolene i liten grad kan bidra til å avhjelpe. Sakene kommer jo ikke dit når de ansatte sensurerer seg selv. Dette er derfor også et område der vi, til tross for langt bedre rettslig vern om ytrings- og informasjonsfriheten enn på Ibsens tid, i praksis fortsatt opplever tendenser av det samme som i Dr Stockmanns samfunn.

I det offentlige byråkratiets korridorer er det dessverre fremdeles litt for gode vilkår for avskygninger av Den kompakte majoritet. På dette feltet er det nok derfor mang en potensiell Dr Stockmann som vi aldri får høre om eller fra. Det er imidlertid en kulturutfordring mer enn en rettslig utfordring. Slike utfordringer må vi først og fremst møte med mer bruk av demokratiets viktigste våpen; ytringsfriheten.

***

 

SKRIV UT (PRINT)

Leave a Reply