Skattelister, offentlighet og personvern – noen juridiske refleksjoner*

*Artikkelen er også publisert på Hegnar Online og senere i Lov&Data nr 110 (referanse i Lovdata: LoD-2012-110-20)

Offentliggjøring av skattelister i Norge

Igjen er det den tiden på året da skatteoppgjøret – regnskapet mellom fellesskapet og den enkelte  skattyter – er klart, og hver og én får informasjon om sitt eget oppgjør.

I motsetning til i mange land i Europa, har opplysninger om (grovt sagt) skattbar inntekt, innbetalt skatt og skattbar formue for hver enkelt skatteyter, i mange år vært offentlig tilgjengelig informasjon i Norge.

Opprinnelig ble opplysningene gjort tilgjengelig i form av papirlister som ble lagt ut lokalt på de enkelte ligningskontorene, og da bare inneholdende opplysninger om skattytere i vedkommende kommune. Etterhvert ble ble dette supplert med at blant annet pressen fikk elektroniske filer, inneholdende opplysningene for hele landet – for bruk etter eget redaksjonelt skjønn.

I pressens redaksjonelle arbeid, blir opplysningene blant annet brukt som grunnlag for alminnelig, kritisk journalistikk, hvor skatteopplysninger utgjør noen blant flere informasjonskilder. Sammenstillinger fra listene blir også publisert i form av kategoriserte oversikter (eksempelvis “de 100 rikeste i x kommune” eller “så mye tjener finanstoppene”). Men, som alle har sett, ble disse elektroniske listene også brukt slik at hele databasen ble gjort tilgjengelig på pressens nettsteder, med full søkefunksjonalitet.

Dette har mange beklaget seg over, og fra og med inntektsåret 2010, har myndighetene gjort vesentlige innstramminger. I lovvedtak 68 (2010–2011) om endringar i lov 13. juni 1980 nr 24 om ligningsforvaltning, besluttet Stortinget at:

  • De fullstendige skattelistene (med unntak blant annet for umyndige og personer med beskyttet adresse), kun skal legges ut på skatteetatens egne nettsider, og slik at den enkelte borger må logge seg på ved bruk av IDporten/MiniID og bare kan foreta søk på inntil 500 fysiske personer i måneden (men ubegrensede søk på juridiske personer).
  • Pressen skal fortsatt – på forespørsel – få tilgang til fullstendige lister i elektronisk format, men på vilkår fastsatt i en avtale som må aksepteres før tilgang gis. Avtalen innebærer i korthet at pressen ikke kan legge opplysningene om personlige skattytere ut på nett eller andre elektroniske medier i søkbar form (det vil si som en søkbar database). Enkeltopplysningene skal fremdeles kunne brukes som grunnlag for alminnelig journalistikk, og publiseres som ledd i slik journalistikk, i henhold til alminnelige prinsipper for pressefrihet.

Situasjonen er dermed at skattelistene fremdeles er offentlig tilgjengelig i søkbar form, men med noen begrensninger – og slik at staten, rettslig sett, har full kontroll på hva som gjøres tilgjengelig i søkbare databaser på nett.

Adgangen til å offentliggjøre skattelister etter EU-retten og EMK-retten

Det er åpenbart at anonymiserte, eventuelt aggregerte, opplysninger om hvordan skattesystemet fungerer i praksis, basert på reelle ligningsoppgjør, har stor offentlig interesse. Det dreier seg om det viktigste grunnlaget (sett bort fra oljeinntektene, for Norges del..) for finansieringen av den offentlige forvaltning og øvrige offentlige tjenester. Likeledes kan det det ha stor offentlig interesse hvordan enkeltskattyteres inntekts- og skatteforhold er – i gitte kontekster, blant annet ut fra tilsvarende hensyn. Selv om enkeltpersoners personlige økonomi har en helt klar privat side, kan man slå fast at enkeltpersoners skattemessige forhold til fellesskapet, har en like klar offentlig side.

Spørsmålet er for det første om slike opplysninger – i identifiserbar form – er personopplysninger som i utgangspunktet har krav på beskyttelse mot offentliggjøring. Og dersom de har det, oppstår spørsmålet om de likevel kan offentliggjøres i visse former og/eller i visse kontekster.

Det må anses som slått  fast av Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) at opplysninger om fysiske personers skatte- og/eller inntektsforhold, i utgangspunktet er opplysninger som er beskyttet etter Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 8 om vern av privatliv med mer. Det fremgår blant annet av avgjørelser i sakene Lundvall mot Sverige og (dog implisitt) Fressoz og Roire mot Frankrike. Samtidig fremgår det – i alle fall implisitt – av begge disse avgjørelsene at offentlig innsyn i skattelister, i form av utlegging av de gamle papirskattelistene på lokale ligningskontorer, er akseptert som et legitimt inngrep i beskyttelsen, av hensyn nettopp til de offentlighets- og demokratihensyn som nevnt ovenfor.

Dessuten fremgår det blant annet av den ovennevnte Fressoz og Roire-saken, at medias publisering av slike opplysninger om enkeltpersoner i redaksjonell sammenheng, når opplysningene settes i en relevant kontekst, i prinsippet er beskyttet av pressefriheten etter EMK artikkel 10 om ytringsfrihet, slik at dette hensynet går foran hensynet til personvernet i slike tilfeller.

Det som ikke er klart etter praksis fra EMD, er om statens utlegging av skattelister i form av elektronisk søkbare databaser (tilsvarende dagens norske system), er i samsvar med EMK artikkel 8 – eventuelt om pressens tidligere utlegging var det.

Det er åpenbart at selv om EMD tidligere har akseptert utlegging av papirskattelister på lokale ligningskontorer, gir offentliggjøring i form av søkbare, elektroniske databaser på nett, en helt annen form for spredning – selv om måten som staten gjør det på idag, gjør spredningspotensialet mindre enn ved helt åpen tilgang.

Derfor kan det reises spørsmål ved om dette vil godtas.

En viss indikasjon på at det kanskje ikke vil godtas, fikk vi fra EU-domstolen i fjor i sakene C-92/09 og C-93/09.

I EU-retten er forutsetningsvis tilsvarende rettigheter som etter EMK, beskyttet i EUs Charter om fundamentale rettigheter, som forsøksvis tolkes i lys av EMK og praksis fra EMD. I disse sakene dreide det seg om den tyske stats utlegging på nett, i søkbar form, opplysninger om navn og adresse på alle som hadde mottatt visse former for landbrukssubsidier, samt hvilke beløp det var snakk om.

EU-domstolen slo for det første fast at denne typen opplysninger, når de var knyttet til identifiserbare, fysiske personer, utgjorde personopplysninger som var beskyttet, både etter EUs eget Charter og etter EMK. Derfor kunne offentliggjøring bare forsvares hvis det var “nødvendig i et demokratisk samfunn” – hvilket vil si at inngrepet i den enkeltes personvern må svare til et presserende samfunnsmessig behov og at inngrepet må være proporsjonalt, sett opp mot dette behovet. Det ble minnet om at inngrep i personvernet kun skal skje når det er strengt nødvendig.

EU-domstolen godtok at hensynet til demokratiet tilsa at det var relevant og nødvendig med innsyn i hvordan offentlige midler – skattebetalernes penger – ble fordelt. Domstolen pekte imidlertid på at å legge ut opplysninger om alle enkeltindivider som hadde mottatt vedkommende subsidier – uten å skille overhodet mellom når de hadde mottatt subsidier, for hvor lange perioder de hadde mottatt subsidier eller hvor store beløp de hadde mottatt – innebar at inngrepet ikke var proporsjonalt overfor den enkelte. Derfor ble hele ordningen erklært ugyldig, som i strid med beskyttelsen av personvernet.

Etter min mening tilsier begrunnelsen og resultatet i denne avgjørelsen, at utlegging av ligningsopplysningene til samtlige personlige skattytere i Norge, på den måten som skatteetaten gjør det i dag, antagelig er i strid med menneskerettighetene.

At pressen gis tilgang til de elektroniske filene på de betingelsene som gjelder fra og med skatteoppgjøret for 2010, mener jeg imidlertid kan forsvares. Derimot tilsier ovennevnte avgjørelse at den måten som pressen håndterte disse databasene på tidligere, hvor hele listen ble lagt ut i søkbar form, heller ikke vil anses som beskyttet av ytringsfriheten.

Oppdatering 2016:

Det som er skrevet ovenfor synes bekreftet av EMD i  sak 931/13  Satakunnan Markkinapörssi OY og Satamedia OY mot Finland  (ikke rettskraftig, da den skal behandles av EMD i storkammer).

Der kom EMD til at å nekte to mediefirmaer å massepublisere opplysninger fra skattelistene ikke var en krenkelse av EMK artikkel 10.

Saken gjaldt det finske datatilsynets avgjørelse om å forby to mediefirmaer å samle inn, lagre og behandle opplysninger innhentet fra de offentlige skattelistene. Store deler av informasjonen hadde vært publisert i et magasin og gjennom en SMS-tjeneste. Mediefirmaene klaget saken inn for EMD med påstand om krenkelse av artikkel 10.

EMD fastslo innledningsvis at avgjørelsen innebar et inngrep i retten til å meddele opplysninger. Avgjørende var dermed om inngrepet var forholdsmessig. EMD var enige i at opplysningene hadde offentlig interesse, og at de var innhentet på lovlig vis. Avgjørelsen fra det finske tilsynet innebar ikke et absolutt forbud mot å publisere slik informasjon, men  rettet seg mot omfanget i den konkrete saken, som omfattet skatteopplysninger om ca. 1,2 millioner mennesker. Informasjon av et slikt omfang kunne ifølge finske myndigheter ikke anses som journalistikk, men som behandling av personopplysninger som manglet rettslig grunnlag. EMD sluttet seg til dette, og mente at det måtte foretas en avveining mot personvernet (slik også EU-domstolen hadde sagt, jf nedenfor). Det var dermed ikke tale om krenkelse av EMK artikkel 10.

Saken hadde også vært prøvd i EU-domstolen (sak C73/07 ), i en prejudisiell tolkning av EUs personopplysningsdirektiv artikkel 9 om unntak av hensyn til ytringsfriheten, når behandling av personopplysninger skjer utelukkende i journalistisk øyemed (som den norske personopplysningsloven § 7 gjennomfører). EU-domstolen hadde kommet til tilsvarende resultat som EMD – det vil si at det unntaket for behandling av personopplysninger som skjer i journalistisk øyemed, ikke kom til anvendelse.

 

SKRIV UT (PRINT)

Leave a comment

3 Comments

  1. Britt

     /  October 22, 2011

    Apropos skattelistene: I “Opptak fra åpent debattmøte om datalagring 2/3-201” (http://www.uhuru.biz/?p=631), video med Ingjerd Schou, stortingsrepresentant (H), sier Schou (se ca. 12:00 minutter ut i opptaket) at Høyre vil styrke personvernet. Eksplisitt for skattelistene sier hun at .. mens enhver skal kunne sjekke skattelistene, eksempelvis hva hun selv tjener, så skal hun da vite om hvem som har søkt etter informasjon av hennes inntekter (dvs. at dette skal logges, og med formål om å informere den som blir søkt etter).
    Det er vel ikke helt denne modellen som nå har blitt implementert.

  2. Imarienord

     /  October 19, 2012

    Men hva syns du om måten mediene bruker disse listene på da? Jeg syns de ikke de lager kritisk journalistikk og gransker saker som f.eks en sånn landbrukssak du nevner i tilstrekkeliggrad. Det blir veldig mye “Så mye tjener sjefen til naboen til kusina di”

  3. Vigdissj

     /  October 19, 2012

    Støtter refleksjonene dine her. Innsyn i inntektsfordeling og skatt er en viktig del av demokratiet der pressen gis mulighet til å rette kritisk søkelys mot samme. Men skulle man følge dette demokratiske prinsippet fullt ut ville det være nødvendig ikke bare å publisere inntektstoppene men også bunnivået og holde dette opp mot skatt og andre forhold. Da kunne man bruke dette til å utøve det mandat man er gitt – det du også kaller kritisk journalistikk – som et maktkorrektiv. Innsyn er en side ved demokratiske prinsipper altså, og hvordan dette innsynet forvaltes er en annen side. Ut fra dette vil jeg hevde at publisering av inntekten til enkeltpersoner kun følger demokratiske prinsipper hvis man samtidig publiserer topp og bunn uten identifisering av enkeltpersoner. Da kan personvern opprettholdes og demokratisk innsyn forsvares. Publisering utover dette er kun sensasjonsmakeri og har ikke noe med presserende samfunnsmesige behov å gjøre.

Leave a Reply