Tap av statsborgerskap*

Justisministeren har selv bidratt til en grov feilfremstilling, når hun har formidlet at det som ble stemt ned var hjemmel til å ta statsborgerskapet fra “fremmedkrigere og terrorister”. Den delen av forslaget som ble stemt ned, dreide seg om personer som ikke er dømt for noe.

Forslaget er nemlig todelt (og begge delene forutsetter at personen i utgangspunktet har et annet statsborgerskap i tillegg til sitt norske):

Den ene delen er at det som del av straffedommen mot personer som er funnet skyldig i visse straffbare handlinger (herunder terrorhandlinger) og som i tillegg har “utvist fremferd sterkt til skade for Norges vitale interesser”, som del av straffedommen kan dømmes til å miste sitt norske statsborgerskap.

Denne delen av forslaget er i samsvar med hva som ble anbefalt i den offentlige utredningen – NOU 2015:4[5] – som regjeringen innhentet som grunnlag for arbeidet med mulig lovendring.

Denne delen av forslaget var det også flertall for i komiteen. Dette vil derfor sikkert bli vedtatt av Stortinget senere denne uken, som ny paragraf 26a i statsborgerskapsloven.

Den andre delen går ut på at også personer som ikke er dømt for noe straffbart forhold, skulle kunne fratas sitt norske statsborgerskap, dersom vedkommende har “utvist fremferd sterkt til skade for Norges vitale interesser […] av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser”. Regjeringen har forslått at dette kunne avgjøres administrativt (det vil si av forvaltningen), slik at vedkommende person eventuelt selv må bringe vedtaket inn for domstolene, dersom han/hun ville få vedtaket overprøvd.

Denne delen av forslaget er ikke i samsvar med anbefalingene i NOU 2015:4.

I komiteen var det imidlertid flertall for å vedta selve hjemmelen, men flertallet mente at det kunne være snakk om et så vidt inngripende vedtak, at det – i likhet med i de tilfeller der det samme skjer som ledd i en straffesak – burde besluttes av domstolene.

Det er altså bare i dette spørsmålet at regjeringspartiene Høyre og Fremskrittspartiet ikke fikk med seg komiteflertallet. På dette punktet ble det innstilt på at “Stortinget ber regjeringen om å komme tilbake med forslag om at tilbakekall av statsborgerskap, uavhengig av årsak, skal avgjøres av domstolen”.

Uten å gå i dybden på spørsmålet her, nevner jeg at den delen av forslaget som ble stemt ned, også juridisk sett, reiser kompliserte og nyanserte spørsmål.

Det dreier seg i utgangspunktet om en type inngrep som formelt sett typisk hører under forvaltningen (med eventuell etterfølgende domstolsprøving av vedtaket). Samtidig kan det være tale om svært inngripende vedtak i enkelte av sakene, basert på dels vage kriterier – og der det i tillegg kan være en fare for at man som grunnlag for vedtaket bygger på forhold som etter sin art er parallelle med forhold som er straffbare, men uten at man kan føre strafferettslig bevis for dem.

Dersom et slikt vedtak i et konkret tilfelle i realiteten må regnes som straff i henhold til Grunnloven og/eller Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK), er det ingen tvil om at avgjørelsen må treffes av en domstol, før den kan gjøres gjeldende.

Det er lett å se at når vilkårene ellers fremstår som like som i tilfellene der personen faktisk er dømt for straffbare terrorhandlinger, vil det kunne være fristende for forvaltningen å benytte det alternativet der man ikke behøver å ta ut tiltale og bevise straffeskyld. Der hvor vedtaket i realiteten fremstår som en omgåelse av de strafferettslige rettssikkerhetsgarantiene, vil det være problematisk at det er forvaltningen som treffer avgjørelsen.

I andre tilfeller vil det derimot kunne være innenfor både Grunnloven og EMK, og i samsvar med den alminnelig arbeidsdeling mellom forvaltningen og domstolene, at vedtaket treffes av forvaltningen, med rett til etterfølgende prøving av vedtaket i domstolene. Det forutsetter imidlertid selvfølgelig at prosessen for øvrig tilfredsstiller de nødvendige krav til forholdsmessighet og rettssikkerhet.

Selv om det ikke foreligger rettspraksis som har avklart dette generelt, viser avgjørelser fra Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) at også administrative vedtak kan aksepteres i slike saker (se for eksempel saken K2 mot Storbritannia[6]). Dette dreier seg imidlertid om helt konkrete vurderinger i den enkelte sak. Det er for eksempel forskjell på å vedta tap av statsborgerskap der den det gjelder selv befinner seg og har familien sin i det andre landet og ellers har svak tilknytning til Norge, enn der personen bor og har ektefelle og barn i Norge. Dette innebærer likevel i utgangspunktet bare at kravene til prosessen og forholdsmessighetsvurderingen vil måtte være strengere i noen av sakene. Det betyr ikke nødvendigvis at selve ordningen med at det opprinnelige vedtaket treffes av forvaltningen, vil underkjennes.

Det er med andre ord legitimt – i alle fall rent juridisk – å mene det både ene eller det andre på det ene punktet i lovforslaget som flertallet i stortingskomiteen innstilte mot å vedta.

Når justisministeren beskylder stortingsflertallet for å mene at “terroristenes rettigheter er viktigere en nasjonens sikkerhet”, er det imidlertid både en direkte feilaktig fremstilling av premissene og uttrykk for en uholdbar retorikk og bildebruk i et demokrati.

Det blir imidlertid også dels feil, dels betydelig overdrevet, når mange fremstiller denne delen av regjeringens forslag som et åpenbart rettstridig angrep på Grunnloven.

Det er likevel all grunn til å være generelt skeptisk til en hjemmel for rent administrativt å kunne stemple noen som en «folkefiende», som grunnlag frata vedkommende statsborgerskapet, uten at personen er dømt for noe straffbart.  Ikke minst hvis den det gjelder ikke har reell mulighet til å ta til motmæle, fordi vedtak treffes mens personen er utenlands og ikke får kunnskap om vedtaket. Hever man blikket fra formalitetene og ser på dette i det videre landskapet disse sakene typisk foregår i, ser man også hvordan en slik hjemmel kan misbrukes politisk, med i verste fall fatale følger for den det gjelder. Eksempler fra Storbritannia, nevnt i denne artikkelen fra 2013[7] i avisen The Independent, illustrerer noen av tankekorsene.

Etter min mening er det derfor klokt om Stortinget ber om grundigere utredning av denne delen av lovforslaget, før noe lignende eventuelt fremmes for Stortinget igjen.